化解地方政府債務(wù)長期風(fēng)險(xiǎn)有賴制度建設(shè)

長江商報(bào)消息 ■本報(bào)評(píng)論員 梁秀峰

12月30日，審計(jì)署公布了2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。截至2012年底，全國政府總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，表明全國政府性債務(wù)總體可控。各界矚目的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)也不大。但是地方政府償債過于依賴“土地財(cái)政”，從長期來看，具有風(fēng)險(xiǎn)性。

相較于中央政府財(cái)政增長速度減緩，近年來，地方政府財(cái)政收入快速增長。地方政府債務(wù)指標(biāo)基本穩(wěn)定，但其債務(wù)償還對(duì)土地出讓金依賴性較大。審計(jì)署報(bào)告中提供的一份數(shù)據(jù)表明，截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24 億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

融資平臺(tái)公司上的地方政府債務(wù)余額總計(jì)69.萬億，占地方政府債務(wù)余額的39%，為地方政府債務(wù)余額最大部分，而政府部門債務(wù)為41萬億。地方融資平臺(tái)上的地方政府的政府性債務(wù)為政府或有債務(wù)（由地方政府以財(cái)力擔(dān)保）。一般情況下，這部分政府性債務(wù)應(yīng)由融資平臺(tái)公司自行償還。而融資平臺(tái)公司自身的盈利能力不足，特別是三、四線城市的融資公司。

地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的依賴在短期內(nèi)不會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)。不過，考慮到中國經(jīng)濟(jì)增長的逐步放緩以及一二線城市土地儲(chǔ)備的逐漸減少，“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性正在逼近。

盡管地方政府性債務(wù)總體上沒有風(fēng)險(xiǎn)，但并不意味著那些財(cái)政綜合能力差的地方政府沒有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署公布有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，部分地方政府在2012年的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。對(duì)于這些地方政府，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能短期內(nèi)爆發(fā)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決如果以十年為期，可從短期、中期、長期三個(gè)時(shí)段著手，通過制度建設(shè)來降低地方政府債務(wù)長期風(fēng)險(xiǎn)。

短期（1—3年）應(yīng)該解決允許地方政府發(fā)行市政債，代替城投債。這需要全國人大修改《預(yù)算法》。市政債代替城投債，可使地方政府債務(wù)的合法性和透明性大大增加。中期（4—6年）應(yīng)該建立地方政府主體稅種�！盃I改增”試點(diǎn)正在擴(kuò)圍，將對(duì)地方政府預(yù)算內(nèi)收入形成沖擊。根據(jù)決策層的部署，“營改增”將努力在十二五之內(nèi)完成。地方政府主體稅種建設(shè)應(yīng)盡快從理論討論層面落實(shí)到現(xiàn)實(shí)。長期（7—10年）應(yīng)該建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制，將市政債發(fā)行權(quán)歸于地方人大，改變地方政府預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀。中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為海內(nèi)外所矚目，很大程度上是跟地方政府債務(wù)合法性不足有關(guān)。此外，還要改變目前GDP錦標(biāo)主義，避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績而盲目舉債。

此次審計(jì)署公布全國政府性債務(wù)結(jié)果是中國財(cái)政透明度方面的一個(gè)不小的進(jìn)步。不過審計(jì)中并沒有公布各個(gè)地方政府具體的債務(wù)情況，希望未來各級(jí)地方政府能夠陸續(xù)公布本級(jí)的政府性債務(wù)情況，以便未雨綢繆，更好處理地方債務(wù)問題。

責(zé)編：ZB