我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)OPT分析

長(zhǎng)江商報(bào)消息 國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)前主席薩伯林倡導(dǎo)的OPT工作法，符合金融穩(wěn)定論壇（FSF）所達(dá)成的《建立有效的存款保險(xiǎn)制度》報(bào)告下所設(shè)定的最佳實(shí)踐原則，被業(yè)界廣為運(yùn)用。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)行OPT分析，呼吁我國(guó)盡快推出存款保險(xiǎn)制度。

存款保險(xiǎn)制度建設(shè)目標(biāo)（Objective）

建立有效的存款保險(xiǎn)制度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全的一種通行做法。現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度誕生于20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)的美國(guó)。從1929年10月華爾街股市崩盤(pán)至1933年3月羅斯�？偨y(tǒng)就職，美國(guó)有9000多家銀行相繼倒閉。為了挽救在大蕭條經(jīng)濟(jì)危機(jī)下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國(guó)在1933年通過(guò)了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，并據(jù)此設(shè)立了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立及其效果在國(guó)際上產(chǎn)生了示范效應(yīng)。建立一個(gè)顯性的存款保險(xiǎn)體系，強(qiáng)制要求所有存款機(jī)構(gòu)全部加入保險(xiǎn)體系，已成為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)給發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)提出的金融結(jié)構(gòu)改革建議的主要內(nèi)容。目前，在國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的188個(gè)成員國(guó)中，有111個(gè)國(guó)家和地區(qū)業(yè)已建立了存款保險(xiǎn)制度；在金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）的24個(gè)成員國(guó)中，有21個(gè)建立了存款保險(xiǎn)制度；而在G20中，沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度的只有南非、沙特和中國(guó)。

建立存款保險(xiǎn)制度的最初目標(biāo)是為了保護(hù)存款人的利益。當(dāng)代各國(guó)存款保險(xiǎn)制度盡管存在較大差異，其目標(biāo)卻基本相同：1.保護(hù)存款人的利益，尤其是保護(hù)居于多數(shù)的小額存款人的利益；2.建立對(duì)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題瀕于倒閉的銀行進(jìn)行處置的合理程序；3.提高公眾對(duì)銀行的信心，保證銀行體系的穩(wěn)定。

保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融安全，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的目標(biāo)。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)已有數(shù)百家中小金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)或者難以為繼，由于存款保險(xiǎn)以及以此為基礎(chǔ)的銀行破產(chǎn)制度的缺失，這些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出往往由中國(guó)人民銀行和地方政府承擔(dān)個(gè)人債務(wù)清償?shù)娜�部�?zé)任，極易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)不完全估算，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置案例所涉成本可能高達(dá)1.5萬(wàn)億人民幣之巨。其中僅海南發(fā)展銀行的清算就長(zhǎng)達(dá)十多年，資產(chǎn)損失觸目驚心。這種以政府兜底為特征的“隱性”存款保險(xiǎn)制度無(wú)法將存款人保護(hù)和對(duì)銀行的保護(hù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，導(dǎo)向的是“最糟的均衡”：國(guó)家被“壞銀行”所綁架，耗費(fèi)大量的財(cái)政預(yù)算承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。同時(shí)，在真正的金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，這種“隱性”存款保險(xiǎn)制度卻無(wú)法阻止擠兌和大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)傳染。

我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度，表面上是從無(wú)到有，而實(shí)質(zhì)上則是從中國(guó)人民銀行最后貸款人的隱性全額保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為顯性有限保險(xiǎn)。它不僅有利于明確金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和成本分?jǐn)倷C(jī)制，減少投保金融機(jī)構(gòu)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，防范系統(tǒng)性金融危機(jī)；還可以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出秩序，減輕政府在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性和有效性，進(jìn)而與最后貸款人制度、審慎監(jiān)管制度一起，構(gòu)建完整的金融安全網(wǎng)。

存款保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程（Process）

早在1993年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，要建立存款保險(xiǎn)基金。1997年，全國(guó)金融工作會(huì)議提出要研究和籌建全國(guó)性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。此后，中國(guó)人民銀行一直進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的研究。但是，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，以及處置國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域積聚的大量不良資產(chǎn)，我國(guó)在20世紀(jì)末建立存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)沒(méi)有成熟。

亞洲金融危機(jī)后，我國(guó)政府開(kāi)始系統(tǒng)地進(jìn)行金融體制改革，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控水平得到了進(jìn)一步提高。除了對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造、建立和健全公司治理機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)管外，還特別注重建立問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，建立了保險(xiǎn)保障基金和證券投資者保護(hù)基金，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)家花費(fèi)巨大成本，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行改革，一定程度上就是希望通過(guò)改革來(lái)提升銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的自我發(fā)展能力，為建立市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和消除國(guó)家提供的隱性保險(xiǎn)創(chuàng)造基本條件。在2002年的全國(guó)金融工作會(huì)議上，建立存款保險(xiǎn)制度再度成為議題。

2004年以后，隨著金融體制改革步伐的加快，存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的推進(jìn)工作明顯加快，工作重心從理論研究、模式比較轉(zhuǎn)向制度設(shè)計(jì)階段。2004年4月，中國(guó)人民銀行在其金融穩(wěn)定局下設(shè)立了存款保險(xiǎn)處，這標(biāo)志著存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。2005年4月，中國(guó)人民銀行對(duì)中國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，為存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)提供了依據(jù)。根據(jù)此次調(diào)查，存款在10萬(wàn)元以下的賬戶數(shù)占全部存款賬戶數(shù)的98.3%，存款金額占全部調(diào)查存款賬戶金額的29.4%。如果將最高賠付限額定為10萬(wàn)元，這一數(shù)值為中國(guó)2004年人均GDP的9.5倍，超過(guò)國(guó)際平均水平3—4倍。也可將最高賠付限額定為20萬(wàn)元，對(duì)存款人和存款金額的覆蓋率與10萬(wàn)元的限額相比分別提高1個(gè)和8個(gè)百分點(diǎn)。

在2007年的全國(guó)金融工作會(huì)議上，盡管對(duì)于如何建立存款保險(xiǎn)制度存在分歧，但“加快建立存款保險(xiǎn)制度”被正式提上議事日程，同時(shí)明確了具體目標(biāo)和任務(wù)。中國(guó)人民銀行隨即會(huì)同財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦和發(fā)改委成立了《存款保險(xiǎn)條例》起草工作小組，抓緊進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和論證工作。此后，國(guó)務(wù)院法制辦和中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬定了《存款保險(xiǎn)條例》，并提交國(guó)務(wù)院審議。2007年4月，美國(guó)突然爆發(fā)次貸危機(jī)，并在2008年開(kāi)始日趨嚴(yán)重，到2008年夏秋之交進(jìn)一步演變?yōu)槿�球金融危機(jī)，國(guó)際形勢(shì)出現(xiàn)了很大的不確定和不穩(wěn)定性，建立存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)先級(jí)隨之放低。也因?yàn)閾?dān)心推出新制度會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)的額外波動(dòng)，影響市場(chǎng)信心，原本計(jì)劃2008年下半年推出的存款保險(xiǎn)制度就只能往后推了。

此后的2009年，全球決策者在反思金融危機(jī)時(shí)達(dá)成共識(shí)，存款保險(xiǎn)制度是金融穩(wěn)定的基石之一，G20倫敦峰會(huì)更是將由國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》納入了各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人承諾執(zhí)行的一系列金融準(zhǔn)則之中。中國(guó)作為G20的重要組成國(guó)家，有義務(wù)履行G20已形成共識(shí)的各項(xiàng)改革任務(wù)，加快建設(shè)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的必要性更為顯見(jiàn)。因此，2012年全國(guó)金融工作會(huì)議再次提出，“要抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施”。2013年5月，國(guó)務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)制定存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案”。2013年6月，中國(guó)人民銀行在《2013年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》中提出，加快存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，改善金融機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境。

存款保險(xiǎn)制度建設(shè)時(shí)機(jī)（Time）

世界金融史顯示，存款保險(xiǎn)制度有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束作用，最終建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。就中國(guó)而言，如果在2008年推出存款保險(xiǎn)制度已是水到渠成的話，那么在今天來(lái)看，此事已是不能再拖了。

當(dāng)下中國(guó)的利率市場(chǎng)化改革不僅使金融機(jī)構(gòu)的利差收窄，而且使金融機(jī)構(gòu)面臨的利率風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，利率風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)也在發(fā)生變化，利率風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始由政策風(fēng)險(xiǎn)向市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)回歸。匯率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目可兌換、金融全球化使金融機(jī)構(gòu)面臨全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)，匯率風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等涉外風(fēng)險(xiǎn)更加突出。金融綜合化和金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)化使金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)趨同，競(jìng)爭(zhēng)更加激烈�；ヂ�(lián)網(wǎng)、移動(dòng)金融的發(fā)展進(jìn)一步模糊了金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)之間的界限。

當(dāng)前我國(guó)金融部門(mén)的運(yùn)行狀況良好，風(fēng)險(xiǎn)均在可控范圍之內(nèi)，推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)較為適宜。2012年，我國(guó)商業(yè)銀行凈利潤(rùn)達(dá)12386億元。2012年底，我國(guó)商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備14564億元，撥備覆蓋率高達(dá)295.51%，不良貸款率僅為0.95%，資本充足率和核心資本充足率分別為高達(dá)13.25%和10.62%。

金融業(yè)以信為本，增強(qiáng)公眾信心是維護(hù)金融安全的關(guān)鍵。如果政府在金融部門(mén)運(yùn)行狀況惡化之后建立存款保險(xiǎn)制度，公眾很可能會(huì)將這一舉措理解為是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的信號(hào)，進(jìn)而加重不安情緒并引發(fā)恐慌。與此同時(shí)，我國(guó)金融衍生產(chǎn)品種類不多，交易量不太大，金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際化程度不高。從這些角度講，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度適得其時(shí)！

（注：本文由宋清華教授和華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授管斌共同完成）

■宋清華

作者簡(jiǎn)介

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，中國(guó)金融學(xué)會(huì)理事，湖北省金融學(xué)會(huì)常務(wù)理事。研究方向：銀行管理，金融風(fēng)險(xiǎn)管理。

世界金融史顯示，存款保險(xiǎn)制度有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束作用，最終建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。就中國(guó)而言，如果在2008年推出存款保險(xiǎn)制度已是水到渠成的話，那么在今天來(lái)看，此事已是不能再拖了。

——宋清華

責(zé)編：ZB