完善預(yù)算編審機(jī)制還需強(qiáng)化人大制衡

長江商報(bào)消息 ■本報(bào)評論員 熊志

跨越十年、歷經(jīng)三屆人大、兩度成立起草小組，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案，在21日開幕的十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議上三審。作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。早在2004年，預(yù)算法就啟動(dòng)修訂。最近10年，立法、修法進(jìn)入“快車道”，但相較同期啟動(dòng)修訂的其他法律，預(yù)算法修訂頗為波折，一些關(guān)鍵問題各方難以達(dá)成共識。修訂兩度擱置，數(shù)次延期。

《預(yù)算法》于1994年審議通過，2004年迎來首次修訂。盡管在啟動(dòng)修法后的十年間，其法律文本與國家財(cái)稅制度的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)的滯后愈發(fā)嚴(yán)重，但修法過程并不順暢，博弈的激烈程度可想而知。如今預(yù)算法修正草案迎來三審，距離最終落地更近一步，審議結(jié)果是否會(huì)讓《預(yù)算法》中的一些爭議性問題得到解決，自然是關(guān)注的重點(diǎn)。

稱《預(yù)算法》為“經(jīng)濟(jì)憲法”，其實(shí)已經(jīng)點(diǎn)明了它在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)生活中的重要性所在�！额A(yù)算法》作為預(yù)決算制度的主要法律依據(jù)，其文本內(nèi)容直接決定公共財(cái)政的收支能夠理順。所以，修正案草案的二次審議稿在2012年7月公布以后，征集意見數(shù)超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項(xiàng)立法征求意見數(shù)紀(jì)錄。繁多的意見和建議說明，現(xiàn)行《預(yù)算法》與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)已經(jīng)引發(fā)了巨大的社會(huì)關(guān)切。

這種廣泛參與對應(yīng)著深刻的現(xiàn)實(shí)。一直以來，由于《預(yù)算法》修法程序的拖沓，財(cái)稅制度的不完善之處在現(xiàn)實(shí)中被放大，最典型的便是預(yù)算審議的不嚴(yán)謹(jǐn)。現(xiàn)行的預(yù)算編制多是按照功能分類來編報(bào)財(cái)政支出，收支項(xiàng)目隱藏在教育、醫(yī)療等大項(xiàng)目之下。此前廣受期待的按照支出的實(shí)際用途劃分，如人員工資、獎(jiǎng)金、差旅等編報(bào)支出的辦法，一直未能通過具體的法律安排在預(yù)決算制度層面得到體現(xiàn)。編報(bào)的粗放，甚至不少負(fù)責(zé)審議的代表看不懂，遑論普通民眾，社會(huì)監(jiān)督自然無從談起。

如果要從《預(yù)算法》的修訂為突破口進(jìn)行堵漏，預(yù)決算透明、全口徑公開的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是必要操作。而預(yù)決算體系的優(yōu)化，必須為對應(yīng)的監(jiān)督者賦權(quán)。如前所述，一些連人大代表都看不懂的預(yù)算編報(bào)之所以能夠順利通過，一個(gè)重要原因在于，在財(cái)政收支上人大對同級政府部門的監(jiān)督制衡并不明顯�，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定了人大有權(quán)審批預(yù)算，但是否享有對預(yù)算草案的修正權(quán)則語焉不詳，否決預(yù)算草案后的應(yīng)對規(guī)則更是尚付闕如。而繁多的授權(quán)性條款為政府部門尤其是財(cái)政部門，增加了在財(cái)政安排上的自主權(quán)，這些都為當(dāng)下的預(yù)決算安排中人大不同程度的失位留下了漏洞。

強(qiáng)化人大監(jiān)督制衡作用，需要解決的問題還有很多，比如人事任免、經(jīng)費(fèi)提供等事項(xiàng)的優(yōu)化。但反過來看，《預(yù)算法》修訂對于預(yù)決算編制審查中法律責(zé)任的合理配置，能夠成為優(yōu)化權(quán)力格局的一個(gè)突破口。有學(xué)者建議，可引入人大對政府的政治問責(zé)、質(zhì)詢等責(zé)任形式，與行政責(zé)任、刑事責(zé)任相配合，以便于人大切實(shí)地履行法定的監(jiān)督權(quán)力。如果人大對政府部門基于預(yù)決算監(jiān)督審查的問責(zé)與質(zhì)詢能夠落到實(shí)處，不僅預(yù)算機(jī)制能夠優(yōu)化，行政部門與立法部門之間的權(quán)力分工，也能進(jìn)一步回歸合理。

“三公”公開、突擊花錢、預(yù)算外收支、面子工程，這些都可看作預(yù)決算框架內(nèi)的現(xiàn)實(shí)問題，它們的解決，很大程度上將依賴《預(yù)算法》有針對性的修訂。當(dāng)然，在博弈之中的修正案最終能否徹底回應(yīng)這些問題，我們拭目以待。

責(zé)編：ZB