推進(jìn)PPP模式需要前提條件和配套機(jī)制

長(zhǎng)江商報(bào)消息 ■特約評(píng)論員 楊國(guó)英

在今年兩會(huì)財(cái)政部提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提到PPP模式后，PPP模式很快就進(jìn)入實(shí)施階段。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》4月2日?qǐng)?bào)道，財(cái)政部力推的PPP模式正在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)。哈爾濱和洛陽(yáng)作為試點(diǎn)城市，已經(jīng)通過多個(gè)項(xiàng)目先行實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個(gè)省市正在密集展開調(diào)研，著手籌備項(xiàng)目。

何謂PPP，對(duì)這一稍顯生僻的英文詞匯縮寫，有必要作一個(gè)簡(jiǎn)單的解釋。所謂PPP，是Public—private—Partnership英文組合的縮寫，翻譯成中文就是“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP模式就是指政府與社會(huì)資本通過建立“全過程”合作關(guān)系，為社會(huì)提供公共品或服務(wù)，比如道路、橋梁、污水處理、節(jié)能項(xiàng)目等。

大規(guī)模推進(jìn)PPP模式，有利于打破社會(huì)資本進(jìn)入市政領(lǐng)域的玻璃門、彈簧門，又可以為地方政府本已高企的地方債務(wù)化解壓力，這貌似可以起到一石二鳥之效。

但是，我們?cè)诳吹絇PP模式有利的同時(shí)，亦應(yīng)辯證地認(rèn)識(shí)到，任何看似利好的政策出臺(tái)，如果沒有前提條件約束和配套機(jī)制保障，其結(jié)果很容易適得其反，不但很難取得預(yù)期成效，還可能會(huì)導(dǎo)致亂象頻出。

就前提條件約束而言，大規(guī)模推進(jìn)PPP模式，須以切實(shí)遵守《預(yù)算法》為前提。一定要防止地方政府以推進(jìn)PPP模式為理由，再度重啟大規(guī)模的行政投資刺激，這不是沒有可能。在近兩年宏觀貨幣政策和財(cái)政政策整體偏中性的情況下，仍然有蘭州、延安、太原等城市大規(guī)模造城，而這些地方之所以能夠逆勢(shì)啟動(dòng)大規(guī)模造城運(yùn)動(dòng)，并不在于其地方財(cái)政有多充盈，而是大多憑借BT模式（投資方完全投資，建成后地方政府回購(gòu)）、BOT模式（投資方完全投資，建成后得到一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，最后再無償轉(zhuǎn)讓給地方政府）進(jìn)行杠桿操作。

盡管，PPP模式與BT模式有較大不同，但PPP模式卻與BOT模式有很大的相似之處，兩者都是由地方政府授權(quán)投資方建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，本質(zhì)上都是通過項(xiàng)目預(yù)期收益進(jìn)行融資的活動(dòng)。故而，如果不抑制住地方政府的行政投資沖動(dòng)，大規(guī)模地方造城運(yùn)動(dòng)很可能會(huì)因PPP模式興起而卷土重來。

其次，對(duì)于一些已經(jīng)取消收費(fèi)的領(lǐng)域或不適合商業(yè)營(yíng)利的領(lǐng)域，應(yīng)謹(jǐn)慎啟動(dòng)PPP模式，不能因?yàn)镻PP模式的大模式推廣而重啟收費(fèi)。比如，全國(guó)已普遍取消對(duì)二級(jí)公路的收費(fèi)，而如果地方政府通過PPP模式建設(shè)一條二級(jí)公路的話，那么，其結(jié)果只有兩種可能，不收費(fèi)則依賴后期運(yùn)營(yíng)收益的PPP模式根本玩不起來，收費(fèi)則又與明令取消二級(jí)公路收費(fèi)的既定政策相沖突。

就配套保障機(jī)制而言，大規(guī)模推進(jìn)PPP模式，應(yīng)首先完善相關(guān)法律體系。沒有健全的法律體系作保障，社會(huì)資本肯定會(huì)對(duì)本質(zhì)仍由地方政府主導(dǎo)的PPP模式心存不信任。而只在健全的法律體系作保障的前提下，地方政府再通過建立全套的PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化流程，才能真正化解社會(huì)資本參與PPP模式的猶疑，才能真正起到活躍PPP模式的市場(chǎng)環(huán)境，亦才能大幅減少因法律以及操作細(xì)則不明確、不清晰所引起的合作糾紛。

對(duì)于PPP模式這一發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成熟的商業(yè)模式，我國(guó)在大規(guī)模推進(jìn)之前，宜先行在少數(shù)城市就少數(shù)市政項(xiàng)目謹(jǐn)慎試點(diǎn)，而不宜急切地大范圍鋪開，否則，很容易在缺乏經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的情況下，引發(fā)諸多意想不到的糾紛和亂象。

之于當(dāng)下而言，我國(guó)推進(jìn)PPP模式，在整體節(jié)奏上應(yīng)遵循“穩(wěn)步漸進(jìn)”，在推進(jìn)理念上應(yīng)強(qiáng)調(diào)健全法律以及操作細(xì)則先行，在推進(jìn)原則上應(yīng)切實(shí)遵守《預(yù)算法》。除此之外，還應(yīng)防止PPT模式導(dǎo)致早已明令不收費(fèi)的領(lǐng)域，再度重啟收費(fèi)。

（作者系中國(guó)金融智庫(kù)研究員）

責(zé)編：ZB