改革開(kāi)放后的社會(huì)保障制度變遷

長(zhǎng)江商報(bào)消息 ■朱巧玲（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

社會(huì)保障制度是國(guó)家通過(guò)立法而制定的社會(huì)保險(xiǎn)、救助、補(bǔ)貼等一系列制度的總稱(chēng)，社會(huì)保障制度是否完善已經(jīng)成為社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，由國(guó)家通過(guò)國(guó)民收入分配和再分配實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障體系是否健全，這方面的法制是否完備，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，會(huì)產(chǎn)生直接的影響。

一、社會(huì)保障制度變遷的進(jìn)程

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1.“企業(yè)保險(xiǎn)”與“社會(huì)保障”并舉的改革探索期（1978—1993年）。1985年前的改革開(kāi)放初期，社會(huì)保障并沒(méi)有被擺上議事日程。這一階段主要是維持、鞏固和完善原有“企業(yè)保險(xiǎn)”制度模式。1985年社會(huì)保障改革被提上日程，并確定要改革和建立新的社會(huì)保障制度，重點(diǎn)放在建立社會(huì)保險(xiǎn)制度上。于是，1986年中國(guó)頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。決定改革國(guó)營(yíng)企業(yè)的勞動(dòng)用工制度。自1986年10月1日起，國(guó)營(yíng)企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動(dòng)合同制，同時(shí)為合同制工人建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)（當(dāng)時(shí)叫待業(yè)保險(xiǎn)）問(wèn)題。即所謂的“新人新制度，老人老制度”，試圖依靠“新人”規(guī)模不斷擴(kuò)大，讓留在舊制度的“老人”隨時(shí)間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。

2.全面建立社會(huì)保障制度階段（1994—2000年）。1994年，中央有關(guān)部門(mén)根據(jù)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（1993）做出的中國(guó)社會(huì)保障的范圍、制度模式和體制框架等一系列規(guī)定，全面開(kāi)啟了由“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保障”制度模式轉(zhuǎn)變的改革。1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》具體確定“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的實(shí)施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。1997年，國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，從三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)實(shí)行統(tǒng)一制度，即統(tǒng)一企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例、統(tǒng)一個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模和統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。1998年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，1999年頒布了3個(gè)條例，即《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《城市居民最低生活保障制度條例》。至此，我國(guó)的社會(huì)保障制度的基本框架已經(jīng)建立。

3.2001至今，社會(huì)保障體系完善階段。針對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題，2000年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，并決定從2001年7月開(kāi)始在遼寧省進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作。遼寧試點(diǎn)的核心內(nèi)容是將一直“空賬”運(yùn)行的個(gè)人賬戶(hù)“做實(shí)”，實(shí)行真正的“半積累制”。目標(biāo)是建立獨(dú)立于企業(yè)、事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。2006年中共十六屆六中全會(huì)明確提出到2020年建立覆蓋全民的社會(huì)保障體系，2007年中共十七大報(bào)告再次提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，十八屆三中全會(huì)決定提出要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這些都標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

二、社會(huì)保障制度變遷取得的成就及存在的問(wèn)題

回顧過(guò)去的三十多年，中國(guó)的社會(huì)保障制度從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)、從窄到寬，取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，社會(huì)保障制度框架基本形成。在城鎮(zhèn)，我國(guó)已經(jīng)基本建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)等五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，并且已經(jīng)全面實(shí)施了最低生活保障制度；在農(nóng)村，我國(guó)正在全面推進(jìn)最低生活保障制度，努力探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不斷加快新型合作醫(yī)療改革試點(diǎn)的步伐。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，籌資渠道逐步拓寬，基金支撐能力顯著增強(qiáng)，享受社會(huì)保障待遇的人數(shù)迅速增加。五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)年均增幅達(dá)到7%，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入年均增幅達(dá)到20%左右。

中國(guó)在20世紀(jì)90年代初確立的統(tǒng)賬結(jié)合制度是社保制度的一個(gè)創(chuàng)新，它試圖將傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制二者結(jié)合起來(lái)，既考慮到了政府責(zé)任和社會(huì)共濟(jì)性，又考慮到了個(gè)人責(zé)任和財(cái)務(wù)可持續(xù)性，理念是超前的，思路是正確的。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也產(chǎn)生了許多新的矛盾和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.社會(huì)保障制度各個(gè)層次之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。無(wú)論是在繳費(fèi)率還是替代率等方面，各個(gè)支柱缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“第一支柱”個(gè)人社保費(fèi)的繳費(fèi)率過(guò)高，“第二支柱”的企業(yè)年金發(fā)展緩慢。按照當(dāng)前的制度，越是需要社會(huì)保障的弱勢(shì)群體反而越因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起社會(huì)保障而無(wú)法享受到社會(huì)保障。另外當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于探索階段，還沒(méi)有形成有效的制度模式，各地的發(fā)展也極不均衡。

2.統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式長(zhǎng)期存在空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，使得半積累制無(wú)法落實(shí)。原本“統(tǒng)賬結(jié)合”制度所設(shè)計(jì)的個(gè)人賬戶(hù)本應(yīng)承擔(dān)起養(yǎng)老金積累的責(zé)任，但實(shí)際運(yùn)行中個(gè)人賬戶(hù)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)必要的資金積累。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)繳費(fèi)實(shí)際上承擔(dān)著所有離退休人員的歷史債務(wù)責(zé)任，沒(méi)有代際之間的差異，社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老金將繼續(xù)向個(gè)人賬戶(hù)基金大量透支，導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)長(zhǎng)期“空賬”運(yùn)行。當(dāng)前“統(tǒng)賬結(jié)合”已蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計(jì)發(fā)辦法，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度設(shè)計(jì)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。

3.社會(huì)保障法制不健全�，F(xiàn)行的社會(huì)保障基金的籌集、管理與使用缺乏應(yīng)有的法律保障，所制定的只是一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，這種立法的低層次狀況不僅導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障法律規(guī)范的強(qiáng)制力低，而且也導(dǎo)致現(xiàn)行法律往往更多注重部門(mén)利益和地方利益，造成各部門(mén)之間立法的矛盾和各地方立法的不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致各地社會(huì)保障的做法難以統(tǒng)一。

三、未來(lái)社會(huì)保障制度變遷的方向及措施

未來(lái)我們要在一個(gè)十幾億人口的大國(guó)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的社會(huì)保障制度創(chuàng)新，需要我們有更多的智慧和努力去實(shí)現(xiàn)。

1.加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程。盡快把成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律，加強(qiáng)法制建設(shè)，形成基本法律、行政法規(guī)和政策措施相結(jié)合的法律政策體系，為社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的健康有序發(fā)展，解決現(xiàn)行制度中的分立現(xiàn)象和“碎片化”造成的不公平問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平性、便捷性和可持續(xù)性。

2.對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)式改革。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，逐步將各類(lèi)人群納入覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應(yīng)保盡保。在城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度，逐步把各類(lèi)職工和靈活就業(yè)人員都納入覆蓋范圍，同時(shí)抓緊建立城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，加緊研究制定城鎮(zhèn)沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的困難集體企業(yè)和無(wú)工作老年人的基本生活保障辦法。在農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的保障體系。當(dāng)前，要特別注意解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。

3.完善社�；�金的管理，嚴(yán)厲懲處保險(xiǎn)欺詐行為。首先，建立信息聯(lián)網(wǎng)，健全養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保信息監(jiān)控體系，對(duì)異常數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控、分析，采取宏觀與微觀、常規(guī)與突擊、全面與重點(diǎn)等方法，提高監(jiān)管水平和效率。其次，大力推廣舉報(bào)制度，將政策執(zhí)行過(guò)程置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，營(yíng)造全社會(huì)打擊騙保氛圍。再次，加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一例，查處一例，決不手軟，讓“騙保碩鼠”無(wú)處藏身。

此外，社會(huì)保障是一項(xiàng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的事業(yè)。需要大批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的高素質(zhì)管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有理論和政策水平、又有實(shí)際操作能力的干部隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才和干部隊(duì)伍的教育與培養(yǎng)，保證新的社會(huì)保障體制的有效運(yùn)作，更好地行使社保機(jī)構(gòu)的管理職能。

責(zé)編：ZB