改革開放后的財政制度變遷

長江商報消息 ■朱巧玲（中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

財政制度是用以確定中央與地方財權(quán)和財力的劃分，主要內(nèi)容包括：（1）中央對地方財政收入和支出的范圍劃分；（2）中央規(guī)定地方財政收入的許可來源；（3）中央規(guī)定地方財政支出的許可用途；（4）中央確定地方財政對中央財政所負有的責(zé)任。改革開放后，我國財政制度的歷史變遷主要經(jīng)歷了三個階段。第一階段（1980—1993）: “分級包干”階段；第二階段（1994—1998）：分稅制財政制度形成階段；第三階段（1998年—）: 公共財政體制的構(gòu)建和完善階段。

一、財政制度變遷的路徑與特征

1、漸進式財政制度變遷推進過程中妥協(xié)性與非均衡性。我國財政體制在漸進式制度變遷的推進過程中，非均衡、妥協(xié)性、不徹底性等特征非常鮮明。首先，我國的財政年體制改革表現(xiàn)出明顯的“自上而下”權(quán)力導(dǎo)向的特征。每一次調(diào)整都是中央政府推動實施的“自上而下”的制度變遷，中央政府利用自己制定規(guī)則的權(quán)力不斷改變規(guī)則，維持中央財政利益，而地方政府也利用其執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力使得規(guī)則執(zhí)行的結(jié)果盡量有利于自己，中央政府和地方政府之間是一種既抗衡又扈從的關(guān)系。其次，形成了城鄉(xiāng)二元分割的財政體制。在統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制時期，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差使國家從農(nóng)業(yè)中積累了相當(dāng)數(shù)量的資金用于工業(yè)化，相對而言，國家財政對農(nóng)業(yè)的投入份額微乎其微，農(nóng)村教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等農(nóng)村社會事業(yè)主要依靠農(nóng)民自己解決，城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)由此形成，并通過各種制度固化下來。

2、從“集權(quán)”到“分權(quán)”，再到“集權(quán)”的變遷路徑。從計劃經(jīng)濟時代的統(tǒng)收統(tǒng)支，到1994年以前的財政包干體制，再到1994年實施的分稅制，30年來的財政政策反映出一條中國財政體制的演變軌跡：從財政集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán)。中央政府始終主導(dǎo)了中央與地方間的分配規(guī)則，中央和地方間不是真正的高分權(quán)的財政關(guān)系。

二、財政制度變遷取得的成就和存在的問題

（一）財政制度改革的成就

1、實現(xiàn)了財政收入的快速增長，表現(xiàn)在彈性和增速兩個方面。分稅制財政體制是一個激勵相容的機制，真正調(diào)動了中央與地方的“兩個積極性”。1980—1993年期間財政收入增長彈性為0.64，而到1994—2002年期間財政收入增長彈性為1.70。1988—1993年期間在實行財政大包干制時，全國29個省市、自治區(qū)中僅11個省份財政收入增長彈性高于1，即使是發(fā)達地區(qū)收入彈性也都低于1，改革后全國21個省區(qū)中有17個收入彈性在1.0—1.5之間，有8個地區(qū)在1.5—2.0之間，只有4個地區(qū)收入彈性小于1。1994年—2002年期間，中央財政收入年平均增長率為17.3%，地方財政年平均增長率為17.7%。中央和地方財政增長都明顯高于分稅制改革前的情形。

2、提高了中央政府宏觀調(diào)控能力。在“分稅制”改革后中央政府不再背負財政赤字，政策約束逐步減少，其策略空間較以前有所擴展，宏觀調(diào)控能力大幅度提高。

3、大大改善了政府提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）、公共投資的能力，加大了對欠發(fā)達地區(qū)財政支付力度。國家財政大幅度提高對支持經(jīng)濟長期增長的“軟件投資”比重，包括對教育投入、科研經(jīng)費、衛(wèi)生支出和國防支出占GDP比重不同程度的提高。財政收入更多地投向民生，對地方政府改善民生起到了引領(lǐng)作用。隨著中央本級財政收入占總財政收入的比重不斷提高，中央政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，由1997年轉(zhuǎn)移支付占GDP比重的3.75%提高到2002年的7.19%，扣除稅收返回之后的轉(zhuǎn)移支付占GDP比重由1.05%提高到2002年的4.25%。

（二）財政制度改革存在的問題

1、財政體制的法治化水平低。當(dāng)前實行的分稅制主要限于中央與省級之間，地方各級政府之間的事權(quán)與財權(quán)劃分依然不清。即使在中央與省級之間，政府職責(zé)也劃分得不很清楚，缺乏嚴密的規(guī)范的法律規(guī)定，財政體制安排主要依據(jù)國務(wù)院的決定文件，事權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等制度的法制化程度更低。在地方政府間財政權(quán)配置過程中，上級政府既是一方利益主體，又是規(guī)則的主持制定者。上級政府偏好于利用優(yōu)勢地位削弱下級政府財政權(quán)，向上集中資金，向下轉(zhuǎn)移事權(quán)。由于上下級之間信息不對稱，政府級次過多，財政項目設(shè)置交叉重復(fù)，轉(zhuǎn)移支付制度中政策或資金在中間環(huán)節(jié)滲漏較為嚴重。越是基層政府，對轉(zhuǎn)移支付資金的可預(yù)期性越差。來自轉(zhuǎn)移支出的財政資金，公眾和人大對其使用的參與度低，透明度差，監(jiān)督手段少，容易滋生腐敗。

2、基層政府財力與事權(quán)不匹配問題較為突出，地區(qū)財政不平衡問題加劇。中央財政通過分稅制集中了財力，而轉(zhuǎn)移支付又未能較好滿足地方的需要。分稅制所要求的規(guī)范化、法治化的行政制度體系尚不成熟，影響了地方和基層財政合理運用財政資金。 基層政府債務(wù)負擔(dān)沉重，公共服務(wù)均等化難度大。

3、基層政府支出對公民的基本公共服務(wù)需求的回應(yīng)不足。我國的財政體制的行政主導(dǎo)色彩較明顯，各級政府在支出安排中依據(jù)自身對財政支出的排序和上級的指令決策，來自轄區(qū)居民對公共品需求的影響小。同時，現(xiàn)有財政體制運行不規(guī)范導(dǎo)致基本公共服務(wù)的非均等化程度加劇。政府間公共服務(wù)責(zé)任分工錯位使得公共服務(wù)責(zé)任重心偏低,縣級基層政府的支出責(zé)任過大;政府間財力分配重心偏高,特別是縣鄉(xiāng)級政府缺乏主體稅種,自主性財源不穩(wěn)定,弱化基層政府的公共服務(wù)能力；政府間轉(zhuǎn)移支付的整體均等化效果微弱,不合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)使得其偏離財力均等化目標(biāo)。

三、未來改革目標(biāo)和展望

1、改進預(yù)算管理制度，推進政府間財政關(guān)系法治化。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。在憲法中進一步明確政府間法律關(guān)系，適時修改《預(yù)算法》或制定《財政基本法》，將政府間合理的事權(quán)劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付關(guān)系通過法律確定下來，明確有關(guān)內(nèi)容調(diào)整和變動的法律程序。 各級政府間在規(guī)范性博弈基礎(chǔ)上，實現(xiàn)合理的財權(quán)劃分。 在人民代表大會制度框架下建立規(guī)范的政府間財政關(guān)系及博弈機制，財政分權(quán)的內(nèi)容通過立法程序確立，而不是由分權(quán)當(dāng)事人之一的某一級政府文件加以規(guī)定。

2、完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制。重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、宏觀經(jīng)濟調(diào)控等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

責(zé)編：ZB