地方政府融資平臺及其風(fēng)險(xiǎn)成因研究

長江商報(bào)消息 ■路軍偉（山東大學(xué)管理學(xué)院副教授）

2009年，在應(yīng)對國際金融危機(jī)“保增長”的背景下，我國地方政府融資平臺在數(shù)量上急劇增多，在債務(wù)融資規(guī)模上急劇膨脹，不但給金融系統(tǒng)造成巨大壓力，而且使本已令人頭痛的地方政府債務(wù)問題雪上加霜，并給我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行增添了許多不確定因素。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。從這個意義上講，融資平臺的債務(wù)是地方政府的或有債務(wù)。利用融資平臺進(jìn)行過度債務(wù)融資，將不斷累積地方政府的或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而這恰是世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢諾（Hana）（1998）對“財(cái)政機(jī)會主義”的定義：過度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好。從這個角度看，地方政府利用融資平臺公司進(jìn)行債務(wù)融資的行為，是一種財(cái)政機(jī)會主義行為；而2009年融資平臺在數(shù)量上的急劇增多，在債務(wù)融資規(guī)模上的急劇膨脹，則是地方政府財(cái)政機(jī)會主義泛濫的表現(xiàn)。

對此，我們不禁要問：1.為什么我國地方政府會出現(xiàn)“利用融資平臺舉債”這一財(cái)政機(jī)會主義行為？2.為什么我國地方政府的這一財(cái)政機(jī)會主義行為會在2009年短短一年內(nèi)突然爆發(fā)并泛濫？為此，本文試圖從財(cái)政機(jī)會主義的理論視角構(gòu)建一個簡單分析框架，探尋地方政府融資平臺及其風(fēng)險(xiǎn)積聚背后的深層次原因，而這對于從根本上防范和化解融資平臺風(fēng)險(xiǎn)具有重要的政策含義。

漢諾1998年在“或有政府債務(wù)：藏于財(cái)政穩(wěn)定性背后的風(fēng)險(xiǎn)”一文中提出了“財(cái)政機(jī)會主義”概念。她認(rèn)為，政策制定者在短的政治任期內(nèi)面臨“財(cái)政赤字”等約束條件時，往往有通過預(yù)算外政策過度累積或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好，以便隱藏政策成本。但漢諾并沒有考察與分析“財(cái)政機(jī)會主義”的根源以及相關(guān)的制度安排等問題，而這才是財(cái)政機(jī)會主義為什么能夠發(fā)生，以及在多大程度上發(fā)生的根本原因。

毋庸置疑，財(cái)政機(jī)會主義是機(jī)會主義的一種典型表現(xiàn)。而“機(jī)會主義”通常被置于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的語境之中，是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個前提性假設(shè)，是指在非均衡市場上，行動者追求收益內(nèi)化、成本外化的逃避經(jīng)濟(jì)責(zé)任的投機(jī)行為（黎民等，2007）。機(jī)會主義產(chǎn)生的根源在于機(jī)會主義行為源于人的逐利本性，以及信息不對稱和人的有限理性給機(jī)會行為存在提供了活動空間，前者是機(jī)會主義發(fā)生的主觀動機(jī)，而后者是機(jī)會主義發(fā)生的客觀條件。這可以通過一個簡單模型：B =f（M ，O ）進(jìn)行表示，其中B 表示機(jī)會主義行為，M表示從事該行為的主觀動機(jī)，O表示從事該行為的客觀條件，而M 與O 都與B 呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，也即主觀動機(jī)越強(qiáng)，發(fā)生機(jī)會主義行為的可能性越大，客觀條件越是充分，發(fā)生機(jī)會主義行為的可能性越大。因此，從這個意義上講，財(cái)政機(jī)會主義的根源在于政府及其政策制定者有其獨(dú)立的利益，而由于外在制度設(shè)計(jì)與安排的不合理，其在追求這一利益過程中往往能夠隱藏甚至轉(zhuǎn)嫁成本與風(fēng)險(xiǎn)。

機(jī)會主義的普遍存在是制度設(shè)計(jì)與安排之根本原因，反過來說，制度設(shè)計(jì)與安排的不合理將有可能誘發(fā)和強(qiáng)化人的機(jī)會主義動機(jī)，并為其提供客觀條件。因此，我們在考察財(cái)政機(jī)會主義為什么會發(fā)生以及在多大程度上發(fā)生時，除考察政策制定者本人的關(guān)鍵利益與動機(jī)以外，還需重點(diǎn)考察該行為發(fā)生的客觀條件，也就是說，現(xiàn)有制度安排中是否為財(cái)政機(jī)會主義的發(fā)生提供了可能。為此，我們可以從激勵機(jī)制和約束機(jī)制兩個方面進(jìn)行考察。其中，前者決定了政策制定者的主觀動機(jī)及其結(jié)構(gòu)，而后者則決定了政策制定者所面臨的客觀約束條件；當(dāng)然，對這兩者的考察與分析絕不能脫離其所根植的制度環(huán)境，因?yàn)�，制度環(huán)境進(jìn)一步對激勵機(jī)制與約束機(jī)制形成影響，進(jìn)而強(qiáng)化某種行為取向。

我國現(xiàn)行制度環(huán)境下，強(qiáng)激勵機(jī)制和軟約束機(jī)制的同時存在，既為地方政府的財(cái)政機(jī)會主義提供了主觀動力也提供了客觀條件。這也是為什么盡管法律明令禁止，但我國大多數(shù)地方政府長期存在著隱性赤字和大規(guī)模債務(wù)的根本性原因。

原有制度安排的非均衡性進(jìn)一步加劇，項(xiàng)目審批和貸款審批同時被放松，融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模同時出現(xiàn)“井噴”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前現(xiàn)有融資平臺共計(jì)3800多家（又一說8000多家），且70%為縣區(qū)級政府，債務(wù)規(guī)模達(dá)7萬多億。然而，盡管融資平臺是財(cái)政機(jī)會主義的產(chǎn)物，但是從國開行“兩基一支”貸款的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府融資平臺的違約率很低，應(yīng)屬于銀行的“優(yōu)質(zhì)客戶”，那融資平臺風(fēng)險(xiǎn)又從何而來呢？

從根本上說，融資平臺風(fēng)險(xiǎn)存在于融資平臺資金斷裂的可能性，而其資金斷裂的可能性源于這樣幾個方面：1.融資平臺公司的主要功能是為地方政府的各類公益性項(xiàng)目進(jìn)行融資，而這些項(xiàng)目一般不以盈利為目標(biāo)，這將導(dǎo)致融資平臺“造血功能”的先天不足。2.金融危機(jī)前，融資平臺多存在于財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的省、市級政府，應(yīng)對金融危機(jī)過程中這種模式被迅速復(fù)制到財(cái)力最弱的縣、區(qū)級政府；金融危機(jī)前，一級政府通常只有兩三家或三四家融資平臺，應(yīng)對金融危機(jī)過程中許多地方一級政府就擁有十來家各類融資平臺；由于融資平臺的債務(wù)是地方政府的或有債務(wù)，這無疑對地方政府財(cái)政承受能力構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。3.由于約束機(jī)制的進(jìn)一步弱化，融資平臺的迅速“復(fù)制”致使各地融資平臺良莠不齊，造成許多平臺公司在投融資項(xiàng)目運(yùn)作上不規(guī)范，如一個項(xiàng)目套取多家銀行信貸，許多項(xiàng)目實(shí)際的資本金不足，平臺公司之間相互抵押、擔(dān)保等；更有許多平臺公司有名無實(shí)，僅是以土地運(yùn)作為主的“空殼”融資主體，這些不規(guī)范運(yùn)作容易造成資金浪費(fèi)以及平臺公司的資金鏈斷裂。

地方政府融資平臺是財(cái)政機(jī)會主義的產(chǎn)物，其負(fù)債是地方政府的或有負(fù)債，隨著債務(wù)規(guī)模的增加地方政府或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積聚。而這一風(fēng)險(xiǎn)很有可能造成銀行的大規(guī)模不良資產(chǎn)，并引發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；此外，不少融資平臺過度依賴土地運(yùn)作，易推高土地價格并造成社會風(fēng)險(xiǎn)�？傊�，融資平臺風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政機(jī)會主義泛濫的結(jié)果，其危害不容小視！

原載《浙江社會科學(xué)》

責(zé)編：ZB