公共服務(wù)均等化：新型城鎮(zhèn)化的保障

長(zhǎng)江商報(bào)消息 2012年，在中國(guó)13億人中，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.12億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%；但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這表明大量常住城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)。進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，由于城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，無法和城鎮(zhèn)戶籍居民一樣平等共享城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

提高新型城鎮(zhèn)化水平的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向“穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”。完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系，提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，使發(fā)展成果惠及全體城鎮(zhèn)人口，當(dāng)是堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化題中應(yīng)有之義。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的“陽光普照”，是促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的穩(wěn)定劑，是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的有力保障。

厘定城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給范圍。為體現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》將基本公共服務(wù)的供給范圍明確為基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化教育等類型。未來城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域是中小城市和小城鎮(zhèn)，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“公共服務(wù)”是提升中小城市和小城鎮(zhèn)人口集聚功能的重中之重。

全面實(shí)施城鎮(zhèn)居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道�，F(xiàn)階段全面推行居住證制度，可以有效地保障城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋政策的落地。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確強(qiáng)調(diào)，對(duì)暫時(shí)不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，要改善公共服務(wù)，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。諸如：以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并與高中階段教育相銜接；把與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；建立農(nóng)民工基本培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)資金省級(jí)統(tǒng)籌；多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)采取多種方式將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

加快城鎮(zhèn)戶籍改革。十八屆三中全會(huì)將戶籍改革線路圖表述為：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)�！�。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持自愿（充分尊重農(nóng)民意愿）、分類、有序原則，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，重點(diǎn)是“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”。以大中小城市和小城鎮(zhèn)為載體，通過差別化戶籍制度改革，積極有序?qū)⒂泻戏ǚ�(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，把進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。在以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制”建設(shè)，將是一個(gè)難點(diǎn)，有待國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)作保障。

此外，將新型農(nóng)村社區(qū)納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系，參照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸到新型農(nóng)村社區(qū)，將是農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化的新亮點(diǎn)。

(作者系武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、博導(dǎo))

■ 特約評(píng)論員 吳傳清

責(zé)編：ZB