公共服務均等化：新型城鎮(zhèn)化的保障

長江商報消息 2012年，在中國13億人中，城鎮(zhèn)常住人口達7.12億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達52.6%；但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這表明大量常住城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)。進入城鎮(zhèn)就業(yè)、常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，由于城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，無法和城鎮(zhèn)戶籍居民一樣平等共享城鎮(zhèn)公共服務。

提高新型城鎮(zhèn)化水平的重點應轉(zhuǎn)向“穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”。完善城鎮(zhèn)基本公共服務體系，提高基本公共服務供給質(zhì)量，使發(fā)展成果惠及全體城鎮(zhèn)人口，當是堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化題中應有之義。實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋的“陽光普照”，是促進城鎮(zhèn)發(fā)展的穩(wěn)定劑，是促進新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的有力保障。

厘定城鎮(zhèn)基本公共服務供給范圍。為體現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》將基本公共服務的供給范圍明確為基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化教育等類型。未來城鎮(zhèn)公共服務體系建設的重點區(qū)域是中小城市和小城鎮(zhèn)，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“公共服務”是提升中小城市和小城鎮(zhèn)人口集聚功能的重中之重。

全面實施城鎮(zhèn)居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務供給機制，解決好暫不具備落戶條件或不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務保障問題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道�，F(xiàn)階段全面推行居住證制度，可以有效地保障城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋政策的落地。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確強調(diào)，對暫時不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，要改善公共服務，加強權益保護。諸如：以流入地全日制公辦中小學為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務教育，并與高中階段教育相銜接；把與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；建立農(nóng)民工基本培訓補貼制度，推進農(nóng)民工培訓資金省級統(tǒng)籌；多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵采取多種方式將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

加快城鎮(zhèn)戶籍改革。十八屆三中全會將戶籍改革線路圖表述為：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)�！�。中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，堅持自愿（充分尊重農(nóng)民意愿）、分類、有序原則，優(yōu)先解決存量，有序引導增量，“促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，重點是“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”。以大中小城市和小城鎮(zhèn)為載體，通過差別化戶籍制度改革，積極有序?qū)⒂泻戏ǚ�(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，把進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。在以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑促進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化的過程中，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制”建設，將是一個難點，有待國家的頂層設計作保障。

此外，將新型農(nóng)村社區(qū)納入新型城鎮(zhèn)化建設體系，參照城市社區(qū)標準建設新型農(nóng)村社區(qū)，將城鎮(zhèn)基本公共服務延伸到新型農(nóng)村社區(qū)，將是農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化的新亮點。

(作者系武漢大學區(qū)域經(jīng)濟學教授、博導)

■ 特約評論員 吳傳清

責編：ZB