后營(yíng)業(yè)稅時(shí)代地方主體稅種的選擇

長(zhǎng)江商報(bào)消息 根據(jù)決策層的安排，“營(yíng)改增”力爭(zhēng)在“十二五”期間全面完成。此番改革對(duì)地方財(cái)力將帶來(lái)巨大沖擊。首先，“營(yíng)改增”的目的之一是減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，地方政府卻不得不為此“買(mǎi)單”。據(jù)報(bào)道，截至2013年2月底，全國(guó)試點(diǎn)企業(yè)達(dá)116萬(wàn)戶(hù)，減稅額達(dá)到550億元，這還只是改革未向全國(guó)推廣之前的數(shù)據(jù)�？梢灶A(yù)期，一旦改革在全范圍和全行業(yè)同時(shí)推開(kāi)的話(huà)，地方政府損失的財(cái)政收入規(guī)模有多大。其次，近年來(lái)，屬于營(yíng)業(yè)稅征稅范圍的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，其增加值占GDP的比重已經(jīng)接近甚至超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重，特別是金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電通信業(yè)、建筑安裝業(yè)等服務(wù)行業(yè)為地方政府提供了大量的稅源�！盃I(yíng)改增”以后，這些原本由地方政府獨(dú)享的稅源都將變?yōu)橹醒氲胤焦蚕�。無(wú)論這一比例如何劃分（中央地方六四開(kāi)甚或是五五開(kāi)），都意味著財(cái)力進(jìn)一步向中央集中。

因此，后營(yíng)業(yè)稅時(shí)代，伴隨著地方支出責(zé)任的剛性增長(zhǎng)、地方財(cái)力卻面臨大幅萎縮的局面，這一收支矛盾如果得不到解決的話(huà)，地方政府通過(guò)土地財(cái)政和隱性債務(wù)來(lái)融資的狀況將愈演愈烈，從而導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)迅速積聚。解決這一問(wèn)題的辦法之一是進(jìn)一步加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，在目前地方政府高度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)背景下，這一辦法實(shí)施的空間極為有限。為此，當(dāng)務(wù)之急是要重構(gòu)地方稅體系，重新確立地方主體稅種，為地方政府尋找其他可替代營(yíng)業(yè)稅的、充分的財(cái)源。

在地方主體稅種的選擇問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界和決策層存在許多不同的觀(guān)點(diǎn)。有人建議將消費(fèi)稅劃歸地方作為地方主體稅種，有人建議開(kāi)征零售稅作為地方主體稅種，也有人建議以所得稅為地方主體稅種，還有人建議將房地產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方主體稅種等等。那么，到底哪些稅適宜作為地方主體稅種呢？稅收理論和實(shí)踐表明，能夠成為地方主體稅的稅種，應(yīng)滿(mǎn)足以下幾個(gè)要求：第一，稅基具有廣泛性，稅源充足；第二，稅基具有非流動(dòng)性，避免納稅人或征稅對(duì)象為避稅而進(jìn)行跨區(qū)流動(dòng)；第三，滿(mǎn)足受益原則，納稅人依據(jù)所獲地方公共服務(wù)受益的大小來(lái)分?jǐn)偠愗?fù)；第四，地方具有征管優(yōu)勢(shì)；第五，具有適度彈性，稅收收入應(yīng)當(dāng)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而適度增加。

此外，地方稅中“地方”的含義中外有別。在國(guó)外，地方政府專(zhuān)指市鎮(zhèn)政府；在我國(guó)，則包括省及省以下市、縣政府。由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，一個(gè)省的人口和面積與歐洲一個(gè)國(guó)家差不多，因此，單一的地方稅種不可能滿(mǎn)足治理范圍廣大的多級(jí)地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)力要求。這就意味著，重構(gòu)地方主體稅種應(yīng)當(dāng)與完善省以下分級(jí)分稅財(cái)政體制結(jié)合起來(lái)，為各級(jí)地方政府尋找適合的主體稅種。

考慮中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒國(guó)外稅制改革的經(jīng)驗(yàn)，目前可行的地方主體稅體系可以做如下設(shè)計(jì)。

一、以房地產(chǎn)稅作為市縣地方政府的主體稅種。房地產(chǎn)稅的稅基廣泛且不可流動(dòng)，市縣政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)情況擁有信息優(yōu)勢(shì)，征管更為便利。更重要的是，房地產(chǎn)稅是為數(shù)不多的同時(shí)滿(mǎn)足受益原則和能力原則的稅種。當(dāng)房地產(chǎn)所在轄區(qū)政府提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都比較合意時(shí)（更多更好的學(xué)校、醫(yī)院、公路、公園、廣場(chǎng)等等），房地產(chǎn)的價(jià)值就更高，房地產(chǎn)的所有人就要繳納更高的房地產(chǎn)稅。因享有更好的公共服務(wù)而承擔(dān)更高的稅負(fù)，顯然符合受益原則；另一方面，擁有更高價(jià)值房地產(chǎn)的納稅人很有可能收入水平也越高，從而具有更高的稅收支付能力，這顯然符合能力原則。

目前，中國(guó)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易有關(guān)的稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、契稅、車(chē)船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10多種，在重慶和上海還在試點(diǎn)對(duì)保有房產(chǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅。為確保未來(lái)房地產(chǎn)稅能夠成為市縣地方政府的主體稅種，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制改革的方向是，將種類(lèi)繁多的房地產(chǎn)稅費(fèi)以及土地出讓金合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅的課征重點(diǎn)從房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至保有環(huán)節(jié)，以房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為征稅依據(jù)，按年征收，在全國(guó)統(tǒng)一稅制的前提下實(shí)施地區(qū)差別稅率，使地方政府能夠利用房地產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)以及根據(jù)地方支出需要彈性調(diào)整財(cái)政收入。

二、以消費(fèi)稅作為省級(jí)政府的主體稅種。目前可行的改革思路是，將在生產(chǎn)環(huán)節(jié)開(kāi)征的消費(fèi)稅改為在零售環(huán)節(jié)開(kāi)征，同時(shí)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍，統(tǒng)一并降低稅率，使之接近于美國(guó)的零售稅（零售稅是美國(guó)州政府的主體稅種）。按這一思路改革后的消費(fèi)稅，具有稅基廣泛、地方易于征管、收入增長(zhǎng)彈性適度的特點(diǎn)。而且，消費(fèi)稅在一定程度上也能夠滿(mǎn)足受益原則，比如對(duì)汽車(chē)和汽油的消費(fèi)征稅，意味著擁有汽車(chē)或汽油耗用量越大的納稅人，稅負(fù)越重，而這些納稅人顯然對(duì)公路的使用或造成的損耗要超過(guò)那些沒(méi)有汽車(chē)或汽油耗用量小的納稅人。消費(fèi)稅唯一不滿(mǎn)足地方主體稅要求的是，它的稅基具有流動(dòng)性。但是，由于消費(fèi)稅的稅率和稅基決定權(quán)在中央，省與省之間消費(fèi)稅稅負(fù)的差異不會(huì)很大，而中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的地理范圍又很大，消費(fèi)者為避稅而進(jìn)行跨省區(qū)購(gòu)買(mǎi)的行為應(yīng)該不會(huì)普遍發(fā)生，因而消費(fèi)稅的稅基流動(dòng)性不會(huì)太高。

另外，所得稅不適宜作為地方主體稅種。其中，企業(yè)所得稅的稅基流動(dòng)性太大，由地方征管會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)地選擇產(chǎn)生較大的扭曲；個(gè)人所得稅的稅源不夠充分，而且其主要功能是調(diào)節(jié)收入分配不公，而收入再分配職能是中央政府的專(zhuān)有事權(quán)。

■ 龔鋒（武漢大學(xué)財(cái)政學(xué)副教授）

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