完善財政分權(quán)和公共預(yù)算體制

長江商報消息 十八屆三中全會決定提出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度�！敝袊�正在向完全市場經(jīng)濟國家轉(zhuǎn)軌，與此相配套，中國財稅改革在現(xiàn)階段除了要建立公共服務(wù)型財政、結(jié)束生產(chǎn)建設(shè)性財政，還有兩個重要的目標——建立完善的財政分權(quán)和公共預(yù)算體制。

現(xiàn)行的財政體制建立于1994年分稅制改革，此后十幾年有局部調(diào)整，但沒有發(fā)生根本變化。1994年分稅制改革的背景是，80年代的大包干財政體制雖然在理論上是要使中央地方之間稅收同步增加，但在實際運行中，地方以各種方式少繳納稅收，導(dǎo)致中央政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控乏力。分稅制體制建立后，中央的財政能力大幅增強，但支出責任卻沒有同步提升；與此相對的就是地方財力減弱，但支出卻增加過快。無論是80年代的大包干財政體制，還是94年后分稅制，都沒有實現(xiàn)中央地方財政關(guān)系的法治化，財政關(guān)系隨著中央地方權(quán)力關(guān)系而搖擺不定。目前的財政體制以及GDP錦標主義和預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方政府財政機會主義泛濫。08年金融危機發(fā)生后，為了“保增長”，融資平臺的建設(shè)上出現(xiàn)井噴，地方政府債務(wù)大幅度上升。

實現(xiàn)中央地方關(guān)系法治化、解決中央地方財權(quán)事權(quán)不匹配和化解地方政府債務(wù)風險，關(guān)鍵是要建立財政分權(quán)體制。現(xiàn)代財政學(xué)之父馬斯格雷夫的研究表明，地方政府更了解地方民眾需求，地方政府提供地方公共品比中央政府更有效率。因此，中央政府要給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)該有權(quán)自主設(shè)計其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，自由選擇其所需要的政策類型。財政分權(quán)體制是與市場經(jīng)濟和政治民主發(fā)展相適應(yīng)的財政體制。

目前的財政分權(quán)改革，關(guān)鍵是要建立地方主體稅種。營改增之后，地方政府失去主體稅種。新一輪的財稅改革要通盤考慮，將適宜地方政府征收的財產(chǎn)稅等稅種交給地方（或新建立）。新的主體稅種到底是消費稅還是房產(chǎn)稅，不管是何種稅種，中央政府都要賦予地方政府某種穩(wěn)定的主體稅種，使地方政府在提供公共物品方面有比較充足的稅收支撐。此外，在中央向地方的轉(zhuǎn)移支付方面，也要擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付。

以詹姆斯·布坎南為代表的第二代財政分權(quán)理論指出，政府追求的是自身預(yù)算最大化，而不是社會福利最大化。這決定了政府中的部門和個人也有自己的利益，并爭取利益的最大化。

第二代財政分權(quán)理論也給予中國財政分權(quán)改革啟示。一個沒有良好預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而一個公民無法“看得見的政府”也難以是負責任的政府。中央政府向地方政府釋放財權(quán)、地方政府擁有新的主體稅種，并不必然保證地方政府能向民眾提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以，還要打破目前的預(yù)算軟約束，還需建立人大監(jiān)督下的公共預(yù)算體制。

■本報評論員 梁秀峰

責編：ZB