完善財(cái)政分權(quán)和公共預(yù)算體制

長江商報(bào)消息 十八屆三中全會(huì)決定提出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”中國正在向完全市場經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)軌，與此相配套，中國財(cái)稅改革在現(xiàn)階段除了要建立公共服務(wù)型財(cái)政、結(jié)束生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政，還有兩個(gè)重要的目標(biāo)——建立完善的財(cái)政分權(quán)和公共預(yù)算體制。

現(xiàn)行的財(cái)政體制建立于1994年分稅制改革，此后十幾年有局部調(diào)整，但沒有發(fā)生根本變化。1994年分稅制改革的背景是，80年代的大包干財(cái)政體制雖然在理論上是要使中央地方之間稅收同步增加，但在實(shí)際運(yùn)行中，地方以各種方式少繳納稅收，導(dǎo)致中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控乏力。分稅制體制建立后，中央的財(cái)政能力大幅增強(qiáng)，但支出責(zé)任卻沒有同步提升；與此相對(duì)的就是地方財(cái)力減弱，但支出卻增加過快。無論是80年代的大包干財(cái)政體制，還是94年后分稅制，都沒有實(shí)現(xiàn)中央地方財(cái)政關(guān)系的法治化，財(cái)政關(guān)系隨著中央地方權(quán)力關(guān)系而搖擺不定。目前的財(cái)政體制以及GDP錦標(biāo)主義和預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方政府財(cái)政機(jī)會(huì)主義泛濫。08年金融危機(jī)發(fā)生后，為了“保增長”，融資平臺(tái)的建設(shè)上出現(xiàn)井噴，地方政府債務(wù)大幅度上升。

實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系法治化、解決中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要建立財(cái)政分權(quán)體制�，F(xiàn)代財(cái)政學(xué)之父馬斯格雷夫的研究表明，地方政府更了解地方民眾需求，地方政府提供地方公共品比中央政府更有效率。因此，中央政府要給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)該有權(quán)自主設(shè)計(jì)其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，自由選擇其所需要的政策類型。財(cái)政分權(quán)體制是與市場經(jīng)濟(jì)和政治民主發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政體制。

目前的財(cái)政分權(quán)改革，關(guān)鍵是要建立地方主體稅種。營改增之后，地方政府失去主體稅種。新一輪的財(cái)稅改革要通盤考慮，將適宜地方政府征收的財(cái)產(chǎn)稅等稅種交給地方（或新建立）。新的主體稅種到底是消費(fèi)稅還是房產(chǎn)稅，不管是何種稅種，中央政府都要賦予地方政府某種穩(wěn)定的主體稅種，使地方政府在提供公共物品方面有比較充足的稅收支撐。此外，在中央向地方的轉(zhuǎn)移支付方面，也要擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

以詹姆斯·布坎南為代表的第二代財(cái)政分權(quán)理論指出，政府追求的是自身預(yù)算最大化，而不是社會(huì)福利最大化。這決定了政府中的部門和個(gè)人也有自己的利益，并爭取利益的最大化。

第二代財(cái)政分權(quán)理論也給予中國財(cái)政分權(quán)改革啟示。一個(gè)沒有良好預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而一個(gè)公民無法“看得見的政府”也難以是負(fù)責(zé)任的政府。中央政府向地方政府釋放財(cái)權(quán)、地方政府擁有新的主體稅種，并不必然保證地方政府能向民眾提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以，還要打破目前的預(yù)算軟約束，還需建立人大監(jiān)督下的公共預(yù)算體制。

■本報(bào)評(píng)論員 梁秀峰

責(zé)編：ZB