深化分稅制改革，實現(xiàn)財力與支出責(zé)任匹配

長江商報消息 十八屆三中全會強調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”有其深刻的制度背景和原因。1994年的分稅制改革以提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重為目標(biāo)。改革的主要內(nèi)容是對中央和省兩級政府的財權(quán)進行分配，將全部稅種劃分為中央固有稅種、地方固有稅種和中央地方共享稅種。從提高“兩個比重”的目標(biāo)來看，分稅制改革是比較成功的，改革推行后不久，中央政府即扭轉(zhuǎn)了其在財政收入分配中的不利地位，獲得了更為充分的財政資源，這為中央政府實施強有力的宏觀調(diào)控創(chuàng)造了條件。然而，分稅制改革并沒有對政府間的事權(quán)和支出責(zé)任進行明確劃分，也沒有對省以下政府間財政體制進行規(guī)范。由此導(dǎo)致，隨著分稅制的推行，財權(quán)逐級上收，事權(quán)逐級下放，造就了中國目前收支倒掛的“非對稱”型財政制度安排。主要表現(xiàn)為：一是政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配；二是政府間財力與支出責(zé)任不匹配。

要理解上述兩個表現(xiàn)，需要澄清四個概念：事權(quán)、支出責(zé)任（事責(zé)）、財權(quán)、財力。通俗來講，應(yīng)對某項事務(wù)出錢買單的人，擁有對該事務(wù)的“事權(quán)”；真正負(fù)責(zé)執(zhí)行和實施該事務(wù)的人，擁有對該事務(wù)的“支出責(zé)任（事責(zé)）”；比如，在我國，義務(wù)教育被視為應(yīng)由中央和地方政府共同買單，但目前義務(wù)教育主要由地方政府具體落實。因此，根據(jù)定義，義務(wù)教育是中央和地方政府共同的事權(quán)，但只是地方政府的支出責(zé)任。財權(quán)是一級政府取得財政收入的權(quán)力；而財力則是一級政府可支配的財政收入。一級政府的可支配財力等于其依靠自有財權(quán)所籌集的收入加上接受的上級財政轉(zhuǎn)移支付的總額。

在現(xiàn)實中，政府的財權(quán)與事權(quán)完全匹配是難以實現(xiàn)的，因為政府事權(quán)劃分的依據(jù)是各自承擔(dān)的公共品供給責(zé)任，而不同級次政府間和同級政府間的供給責(zé)任不可能完全等同，很難找到一種劃分財權(quán)的辦法恰好使每個政府的財權(quán)和事權(quán)相等。2011年我國地方本級財政收入5.24萬億元，占全國財政收入總額的50.5%，這是自1999年以來，地方本級財政收入占全國財政收入的比例首次超過50%；但當(dāng)年地方本級財政支出占全國財政支出總額的比重高達(dá)84%，也就是說地方政府履行的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其擁有的財權(quán)。財權(quán)與事權(quán)不匹配在全世界范圍內(nèi)都屬于正�，F(xiàn)象，只要中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模充分、結(jié)構(gòu)合理，財權(quán)與事權(quán)的不匹配并不會帶來太大的問題。

但是，目前我國卻存在地方政府財力與支出責(zé)任的不匹配現(xiàn)象。2011年地方政府承擔(dān)的財政支出超出地方自有收入加財政轉(zhuǎn)移支付收入之和近2000億元。地方財力與支出責(zé)任的不匹配很大程度上源于中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的不一致，也就是說，地方政府替中央政府承擔(dān)了許多不在其事權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)的支出責(zé)任，且并沒有獲得中央政府充分的轉(zhuǎn)移支付補助，由此導(dǎo)致地方政府財力不足。

地方政府財力不足，普遍引起地方政府行為缺位，甚至變異。表現(xiàn)為如下幾個方面：一是地方財政捉襟見肘，地方公共服務(wù)供給不足。地方政府特別是基層政府財政成了名副其實的“吃飯財政”，其財力只夠維持政府機構(gòu)的基本運行和工資的正常發(fā)放，用于民生性公共服務(wù)的資源嚴(yán)重不足，影響到地方基本公共服務(wù)的正常供給。二是地方隱性債務(wù)居高不下，地方財政風(fēng)險急劇積累。地方政府為籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)的資金，通過地方融資平臺向銀行變相融資。國家審計署公布的2010年末我國地方債務(wù)余額達(dá)到了10.7萬億，這相當(dāng)于2011年全國財政收入總額，地方政府債臺高筑已經(jīng)是不爭的事實。如果融資規(guī)模超過地方政府承受能力或項目無法獲得預(yù)期收益，到期無法償還銀行貸款，將會引發(fā)金融和財政風(fēng)險。地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生根本上要歸因于地方財力與支出責(zé)任的不匹配。三是土地財政大行其道，地方財政“寅吃卯糧”難以維續(xù)。因財力和支出責(zé)任不對稱，地方不得不另辟財源，土地財政應(yīng)運而生。地方政府過度依賴“土地財政”籌集基本建設(shè)資金，對抬高房價起了推波助瀾的作用，也成為諸多社會不穩(wěn)定的來源。更嚴(yán)重的是，土地財政依靠透支社會的未來收益,來謀取眼前的發(fā)展，顯然不具有可持續(xù)性。

因此，為解決地方財力與支出責(zé)任的不匹配問題，首先需要確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性。為此，十八屆三中全會提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的建議高屋建瓴且富有前瞻性。根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍明確中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共有事權(quán)，按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分?jǐn)傊С鲐?zé)任，是實現(xiàn)地方財力與支出責(zé)任相匹配的前提。

為確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性，還要完善和規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。為此，十八屆三中全會提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”的建議切中要害且富有針對性。目前，我國中央政府向地方政府提供的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項補助、一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，專項補助往往需要地方政府提供相應(yīng)的配套資金，而且其資金的分配時常由地方政府的談判能力決定（典型的表現(xiàn)為“跑部錢進”），因此發(fā)達(dá)地區(qū)往往可以獲得更多的專項補助，而財力不足的貧困地區(qū)反而得到的更少，這不利于地區(qū)間的公共服務(wù)的均等化，也惡化了地方事權(quán)和支出責(zé)任的不匹配程度。一般性轉(zhuǎn)移支付基于客觀“因素法”分配資金，將更多的資金配置給標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口更大的地區(qū)，因而能有效解決貧困地區(qū)的財力不足問題。

■龔鋒（武漢大學(xué)財政學(xué)副教授）

責(zé)編：ZB