深化分稅制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與支出責(zé)任匹配

長(zhǎng)江商報(bào)消息 十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”有其深刻的制度背景和原因。1994年的分稅制改革以提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重為目標(biāo)。改革的主要內(nèi)容是對(duì)中央和省兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行分配，將全部稅種劃分為中央固有稅種、地方固有稅種和中央地方共享稅種。從提高“兩個(gè)比重”的目標(biāo)來(lái)看，分稅制改革是比較成功的，改革推行后不久，中央政府即扭轉(zhuǎn)了其在財(cái)政收入分配中的不利地位，獲得了更為充分的財(cái)政資源，這為中央政府實(shí)施強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控創(chuàng)造了條件。然而，分稅制改革并沒(méi)有對(duì)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，也沒(méi)有對(duì)省以下政府間財(cái)政體制進(jìn)行規(guī)范。由此導(dǎo)致，隨著分稅制的推行，財(cái)權(quán)逐級(jí)上收，事權(quán)逐級(jí)下放，造就了中國(guó)目前收支倒掛的“非對(duì)稱”型財(cái)政制度安排。主要表現(xiàn)為：一是政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配；二是政府間財(cái)力與支出責(zé)任不匹配。

要理解上述兩個(gè)表現(xiàn)，需要澄清四個(gè)概念：事權(quán)、支出責(zé)任（事責(zé)）、財(cái)權(quán)、財(cái)力。通俗來(lái)講，應(yīng)對(duì)某項(xiàng)事務(wù)出錢買單的人，擁有對(duì)該事務(wù)的“事權(quán)”；真正負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施該事務(wù)的人，擁有對(duì)該事務(wù)的“支出責(zé)任（事責(zé)）”；比如，在我國(guó)，義務(wù)教育被視為應(yīng)由中央和地方政府共同買單，但目前義務(wù)教育主要由地方政府具體落實(shí)。因此，根據(jù)定義，義務(wù)教育是中央和地方政府共同的事權(quán)，但只是地方政府的支出責(zé)任。財(cái)權(quán)是一級(jí)政府取得財(cái)政收入的權(quán)力；而財(cái)力則是一級(jí)政府可支配的財(cái)政收入。一級(jí)政府的可支配財(cái)力等于其依靠自有財(cái)權(quán)所籌集的收入加上接受的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總額。

在現(xiàn)實(shí)中，政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)完全匹配是難以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)檎�府事�?quán)劃分的依據(jù)是各自承擔(dān)的公共品供給責(zé)任，而不同級(jí)次政府間和同級(jí)政府間的供給責(zé)任不可能完全等同，很難找到一種劃分財(cái)權(quán)的辦法恰好使每個(gè)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相等。2011年我國(guó)地方本級(jí)財(cái)政收入5.24萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入總額的50.5%，這是自1999年以來(lái)，地方本級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例首次超過(guò)50%；但當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出總額的比重高達(dá)84%，也就是說(shuō)地方政府履行的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其擁有的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配在全世界范圍內(nèi)都屬于正�，F(xiàn)象，只要中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模充分、結(jié)構(gòu)合理，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配并不會(huì)帶來(lái)太大的問(wèn)題。

但是，目前我國(guó)卻存在地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的不匹配現(xiàn)象。2011年地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出超出地方自有收入加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入之和近2000億元。地方財(cái)力與支出責(zé)任的不匹配很大程度上源于中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的不一致，也就是說(shuō)，地方政府替中央政府承擔(dān)了許多不在其事權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)的支出責(zé)任，且并沒(méi)有獲得中央政府充分的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，由此導(dǎo)致地方政府財(cái)力不足。

地方政府財(cái)力不足，普遍引起地方政府行為缺位，甚至變異。表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：一是地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，地方公共服務(wù)供給不足。地方政府特別是基層政府財(cái)政成了名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，其財(cái)力只夠維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行和工資的正常發(fā)放，用于民生性公共服務(wù)的資源嚴(yán)重不足，影響到地方基本公共服務(wù)的正常供給。二是地方隱性債務(wù)居高不下，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇積累。地方政府為籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開(kāi)發(fā)的資金，通過(guò)地方融資平臺(tái)向銀行變相融資。國(guó)家審計(jì)署公布的2010年末我國(guó)地方債務(wù)余額達(dá)到了10.7萬(wàn)億，這相當(dāng)于2011年全國(guó)財(cái)政收入總額，地方政府債臺(tái)高筑已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。如果融資規(guī)模超過(guò)地方政府承受能力或項(xiàng)目無(wú)法獲得預(yù)期收益，到期無(wú)法償還銀行貸款，將會(huì)引發(fā)金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生根本上要?dú)w因于地方財(cái)力與支出責(zé)任的不匹配。三是土地財(cái)政大行其道，地方財(cái)政“寅吃卯糧”難以維續(xù)。因財(cái)力和支出責(zé)任不對(duì)稱，地方不得不另辟財(cái)源，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”籌集基本建設(shè)資金，對(duì)抬高房?jī)r(jià)起了推波助瀾的作用，也成為諸多社會(huì)不穩(wěn)定的來(lái)源。更嚴(yán)重的是，土地財(cái)政依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益,來(lái)謀取眼前的發(fā)展，顯然不具有可持續(xù)性。

因此，為解決地方財(cái)力與支出責(zé)任的不匹配問(wèn)題，首先需要確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性。為此，十八屆三中全會(huì)提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的建議高屋建瓴且富有前瞻性。根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍明確中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共有事權(quán)，按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分?jǐn)傊С鲐?zé)任，是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的前提。

為確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性，還要完善和規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為此，十八屆三中全會(huì)提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”的建議切中要害且富有針對(duì)性。目前，我國(guó)中央政府向地方政府提供的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，專項(xiàng)補(bǔ)助往往需要地方政府提供相應(yīng)的配套資金，而且其資金的分配時(shí)常由地方政府的談判能力決定（典型的表現(xiàn)為“跑部錢進(jìn)”），因此發(fā)達(dá)地區(qū)往往可以獲得更多的專項(xiàng)補(bǔ)助，而財(cái)力不足的貧困地區(qū)反而得到的更少，這不利于地區(qū)間的公共服務(wù)的均等化，也惡化了地方事權(quán)和支出責(zé)任的不匹配程度。一般性轉(zhuǎn)移支付基于客觀“因素法”分配資金，將更多的資金配置給標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口更大的地區(qū)，因而能有效解決貧困地區(qū)的財(cái)力不足問(wèn)題。

■龔鋒（武漢大學(xué)財(cái)政學(xué)副教授）

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