漸行漸近的房產(chǎn)稅立法

長江商報消息 自十六屆三中全會提出“條件具備時開征統(tǒng)一規(guī)范物業(yè)稅”以來，房產(chǎn)稅一直是學(xué)界、政界、房地產(chǎn)行業(yè)以及民間所關(guān)心的話題。到今天十八屆三中全會再次討論房產(chǎn)稅，時間已經(jīng)過去了十年。十年來，學(xué)界對于房產(chǎn)稅做了哪些思考？有關(guān)部門做了些什么準(zhǔn)備工作？各界在哪些問題上達(dá)成了一致，在哪些問題上還有較大爭議，以致房產(chǎn)稅到本屆三中全會前仍未能在1951年的版本上進(jìn)行一個全面完整的修訂？十八屆三中全會后，房產(chǎn)稅會在一個什么樣的時機(jī)開征，如何開征？這都是些值得深入思考的問題。

經(jīng)過十多年的研究，應(yīng)該說房產(chǎn)稅的內(nèi)涵已經(jīng)非常清晰。在學(xué)界基本達(dá)成一致的，有以下幾個方面的內(nèi)容：第一，關(guān)于房產(chǎn)稅的功能定位。大家普遍能接受的就是房產(chǎn)稅是一個受益稅，其功能定位是滿足地方政府為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳罨�本公共服�?wù)的收入需求。而其調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價格和調(diào)節(jié)收入分配的功能要弱于此項(xiàng)功能。第二，關(guān)于房產(chǎn)稅的稅費(fèi)統(tǒng)一。由于與房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的環(huán)節(jié)比較多，自然相應(yīng)的稅費(fèi)也比較多。不過，學(xué)界對此已經(jīng)梳理得比較清楚。比如房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)跟保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)關(guān)聯(lián)度不大，應(yīng)各自調(diào)整，不宜簡單合并。第三，房產(chǎn)稅明確的征收對象應(yīng)該既包括地上建筑，也包括土地，應(yīng)實(shí)行房地合一征收。第四，關(guān)于房產(chǎn)稅的課稅范圍。應(yīng)將個人所擁有的房產(chǎn)納入課稅范圍。1986年版的房產(chǎn)稅主要是對企業(yè)經(jīng)營性房地產(chǎn)征收，對個人房產(chǎn)暫時不征。因此，新房產(chǎn)稅要正式對個人所擁有的房產(chǎn)征稅。第五，房產(chǎn)稅改革立法的重點(diǎn)應(yīng)指向保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。第六，房產(chǎn)稅由于其可視性、受益性強(qiáng)，因而最適合作為地方稅，且是基層政府的稅收，準(zhǔn)確地說，是縣級政府的稅收。

有關(guān)部門十年間已經(jīng)做了以下工作：一是在全國開展了按市場評估值征收房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅收試點(diǎn)，湖北鄂州就是其中的試點(diǎn)地區(qū)之一。在技術(shù)層面上解決了房地產(chǎn)市場價值的評估問題，為保有環(huán)節(jié)的征收打下了基礎(chǔ)；二是在上海、重慶試點(diǎn)征收保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。上海的征收對象是指居民家庭新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非上海本市居民家庭新購的住房，適用稅率為0.6%（低稅率為0.4%）。計稅依據(jù)按評估值，暫按市場交易價格的70%，減免面積為人均60平方米。重慶主要是對個人家庭擁有的獨(dú)棟住宅和高檔住房征收。計稅依據(jù)是成交時的交易價格，減免面積按辦法出臺之前和之后分別為180平方米和100平方米。這兩個試點(diǎn)地，一個是對新購住房征收，一個是對高檔住房征收，該辦法與對所有個人家庭征收還有很大的距離。該試點(diǎn)能否滿足政界關(guān)于房產(chǎn)稅的功能定位（調(diào)節(jié)房價、調(diào)節(jié)收入分配、作為地方主體收入來源），具不具有可推廣性還值得商榷。

房地產(chǎn)稅改革究竟存在哪些問題，以至于房產(chǎn)稅立法十年遲遲不能出臺呢？各界對以下問題存在爭議：一是保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅究竟對房價有無影響，眾說不一�？煞裾{(diào)控房地產(chǎn)市場尚無科學(xué)的實(shí)證分析。二是房產(chǎn)稅的開征會不會影響房地產(chǎn)行業(yè)，乃至影響整個地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這也是地方政府所疑慮的。三是房產(chǎn)稅究竟可否作為收入調(diào)節(jié)的工具。如果像上海那樣，很大程度上是在對過去買不起房現(xiàn)在有剛性需求的人在征稅；如果像重慶那樣，對于擁有多套住房但都不是高檔房的就征不到稅；四是如果房產(chǎn)稅是地方稅，究竟是應(yīng)由全國人大立法，還是可以下放該稅種的立法權(quán)，由各省人大立法；五是房產(chǎn)稅開征后，其收入能否成為地方政府，尤其是縣級政府的主要稅收收入來源；六是如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，對房產(chǎn)稅的開征又能帶來什么樣的影響；七是房產(chǎn)稅的開征還有諸如以下的一些技術(shù)問題：1、開發(fā)環(huán)節(jié)的土地出讓金與保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅究竟是什么關(guān)系，如何處理？2、房產(chǎn)稅是否覆蓋到農(nóng)村？農(nóng)村又是一個什么意義上的概念，城鄉(xiāng)接合部怎么征？3、對普通居民所擁有的住房是實(shí)行面積減免還是評估值減免？4、是繼續(xù)試點(diǎn)還是全面開征？5、房產(chǎn)稅計稅依據(jù)如何確定，稅率如何確定？

由于房產(chǎn)稅改革在中國當(dāng)前城鎮(zhèn)化和城市化建設(shè)中，涉及到房地產(chǎn)調(diào)控、收入分配制度等問題，因此，其改革受到各界前所未有的關(guān)注。除了房產(chǎn)稅的稅制要素設(shè)計等具體問題引起人們關(guān)注外，還非常關(guān)注房產(chǎn)稅的立法程序等問題。這次，三中全會改革方案明確提出房產(chǎn)稅改革走立法路徑，通過立法適時推進(jìn)改革，可以看出是中央領(lǐng)導(dǎo)對市場重大問題的積極回應(yīng)。

如果要順利實(shí)現(xiàn)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅立法，以下一些問題值得注意。第一，作為世界各國地方政府普遍采用的一個受益型稅種，政界和學(xué)界都不應(yīng)賦予其過多的功能。諸如調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配、成為地方政府的主要稅收來源等。如果功能定位不準(zhǔn)，必定帶來稅制設(shè)計上的一些傾向性意見，從而帶來更多的扭曲效應(yīng)。因此，房產(chǎn)稅如果定位為滿足地方政府提供如警察、垃圾處理、下水道、義務(wù)教育等最基本公共服務(wù)的一個稅種，就要提高它的透明度，明確告訴納稅人用到了哪些方面。第二，房產(chǎn)稅應(yīng)該由省級人大立法，以滿足各省不同實(shí)際情況的需要。第三，房地產(chǎn)計稅選擇市場評估值，稅率則不宜過高，主要體現(xiàn)居民的責(zé)任，且可實(shí)現(xiàn)不同年度在一定范圍內(nèi)的浮動稅率制。第四，房產(chǎn)稅可以作為縣級政府的主體稅種，但卻不可定位于主要稅收收入來源。中國的縣級政府承載著較多的支出責(zé)任，將房地產(chǎn)稅作為主要收入來源難度極大，也不合時宜。第五，減免應(yīng)設(shè)計兩套方案由納稅人自主選擇，即自主選擇按面積減免還是按評估值減免。如果這樣的話，就可以不區(qū)分農(nóng)村和城市，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅了。中心城區(qū)的老住戶，由于歷史的原因，房子不大，但升值很快，就可以選擇面積減免的方式。而對于農(nóng)村住戶來講，住房面積大，但是房價低，可以選擇按評估值減免的方式，這樣就可以將城里有老房的貧民和農(nóng)村有大房的家庭合理的減免。第六，如果要立法，就不宜只在部分省份試點(diǎn)，而應(yīng)全面推開。

■蔡紅英(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院院長、教授）

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