建設(shè)存款保險制度有利于降低銀行業(yè)金融風(fēng)險

長江商報消息 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”。在中國已醞釀了20年之久的存款保險制度，已完成了制度層面的準(zhǔn)備，呼之欲出。

一、存款保險制度的發(fā)展及制度樣態(tài)

存款保險制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個保險機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費(fèi)，建立存款保險準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機(jī)構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

中國的金融機(jī)構(gòu)以國家信用為擔(dān)保，把錢放在銀行里是一種安全系數(shù)較高的選擇。長期以來，我國實際實行隱性存款保險制度，在經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)退出市場的過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個人債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。而顯性存款保險制度，對中國來說則是一個新生事物。

存款保險制度的實施在國外發(fā)達(dá)國家已有近百年的歷史，1934年1月1日美國實施了聯(lián)邦存款保險制度，隨后世界各國紛紛效仿。根據(jù)國際存款保險協(xié)會的信息顯示，截至2011年3月底，有111個國家（包括64家會員國家）已經(jīng)建立存款保險制度，42個國家正在籌備或研究建立存款保險制度。存款保險制度已成為各國政府保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要渠道，是各國金融機(jī)構(gòu)退出的制度保障，也成為各國金融穩(wěn)定一項重要舉措。

這些已經(jīng)成立存款保險制度的國家主要有三種組織形式：由政府出面建立，如美國、英國、加拿大；由政府與銀行界共同建立，如日本、比利時、荷蘭；在政府支持下由銀行同業(yè)聯(lián)合建立，如德國。而存款保險的方式有：強(qiáng)制保險，如英國、日本及加拿大；自愿保險，如法國和德國；強(qiáng)制與自愿相結(jié)合保險，如美國。這些國家在建立了國家層面上的存款保險制度后，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，強(qiáng)制要求所有存款機(jī)構(gòu)全部加入保險體系的越來越多，并成為主流形式。

二、存款保險制度加速推進(jìn)的宏觀環(huán)境

事實上，自1993年底《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出建立存款保險基金起，中國存款保險制度已醞釀了20年。2012年底發(fā)布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》已明確指出，“十二五”期間中國要建立健全存款保險制度。此次三中全會的《決定》更是表明了高層力推存款保險制度的決心。存款保險制度的加速推進(jìn)是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的大勢所趨，也是利率市場化等金融體制改革的基礎(chǔ)前提。

對于中國的利率市場化改革而言，最具標(biāo)志性的事件是2013年7月20日，央行全面放開人民幣貸款利率管制，這是2013年以來，在金融領(lǐng)域推出的最為重大的改革舉措。而中國進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化改革的最后關(guān)鍵是放開存款利率管制。從國際上的成功經(jīng)驗看，放開存款利率管制是利率市場化改革進(jìn)程中最為關(guān)鍵、風(fēng)險最大的階段，需要根據(jù)各項基礎(chǔ)條件的成熟程度分步實施、有序推進(jìn)。因為，在利率管制時代，央行對商業(yè)銀行的存款、貸款利率均進(jìn)行管制，銀行可以因為管制利率條件下產(chǎn)生的利差獲取利潤。但放開對存款利率的管制后，這種情況會發(fā)生變化。目前，中國商業(yè)銀行同質(zhì)化比較嚴(yán)重，利率市場化容易導(dǎo)致存款利率增速快于貸款利率增速，造成利差縮小，從而使經(jīng)營壓力比較大的銀行更傾向于進(jìn)入風(fēng)險高的區(qū)域。一旦風(fēng)險管理不善，將形成破產(chǎn)。這里就需要考慮金融機(jī)構(gòu)的退出問題，以保證金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。

而對于行進(jìn)中的中國金融體制改革來說，金融市場的退出機(jī)制遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度，除了我國金融機(jī)構(gòu)退出的立法體系尚待完善之外，最為突出的是我國商業(yè)銀行的顯性存款保險制度尚待建設(shè)。由于我國金融市場顯性存款保險制度的缺乏，人民銀行處置危機(jī)金融機(jī)構(gòu)后需用大手筆資金進(jìn)行“埋單”。同時，在處置危機(jī)金融機(jī)構(gòu)過程中，人民銀行是處置問題金融機(jī)構(gòu)的組織清算者，但在運(yùn)用再貸款清償債務(wù)后，又成為問題金融機(jī)構(gòu)的最大債權(quán)人，兩種法律角色合二為一，產(chǎn)生了角色混淆的現(xiàn)象。金融市場退出機(jī)制的尚不完善成為我國利率市場化的主要障礙，因此，存款保險制度等基礎(chǔ)性金融制度的建設(shè)迫在眉睫。

三、存款保險制度的模式選擇及制度設(shè)計

存款保險制度的破冰指日可待，選擇模式卻是制度設(shè)計的關(guān)鍵。目前國外的存款保險制度有三種模式：第一種是“付款箱”，存款保險機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對受保存款的賠付，如英國、澳大利亞等；第二種是“損失最小型”，存款保險機(jī)構(gòu)積極參與處置決策，運(yùn)用一整套風(fēng)險處置工具和方式，實現(xiàn)處置成本的最小化，如法國、日本、俄羅斯等；第三種是“風(fēng)險最小型”，存款保險機(jī)構(gòu)擁有廣泛的風(fēng)險控制職能，在進(jìn)行風(fēng)險處置外，還擁有補(bǔ)充監(jiān)管的權(quán)力，通過采取早期糾正等措施，積極防范和化解風(fēng)險，如美國、韓國和中國臺灣地區(qū)等。

對于中國的存款保險制度該采取何種模式，央行并沒有給予明確的信息。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國金融市場的實際情況，我國的存款保險制度應(yīng)從機(jī)構(gòu)性質(zhì)、保險標(biāo)的范圍、費(fèi)率等方面給予充分細(xì)致的考慮。首先是由政府出面成立中國存款保險公司，以財政撥款注入資本金，公司成立的首要宗旨是保障金融機(jī)構(gòu)存款人權(quán)益，公司不以營利為目的，可進(jìn)行資產(chǎn)保值增值性經(jīng)營。其次是保險標(biāo)的范圍以居民人民幣存款為主。因為這部分存款代表著大多數(shù)存款者的利益，也是商業(yè)銀行的主要負(fù)債業(yè)務(wù)，對其實行有效保護(hù)，能維護(hù)公眾對我國金融體系的信心。根據(jù)試點(diǎn)運(yùn)營情況，再決定是否將財政存款、企業(yè)存款和銀行同業(yè)存款納入保險范圍。此外，還應(yīng)當(dāng)采取差別費(fèi)率。存款保險費(fèi)率由存款保險公司擬定，報請有關(guān)部門核定。根據(jù)各類存款保險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險程度、經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)質(zhì)量的差異，按風(fēng)險等級劃分費(fèi)率水平。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院教授）

■特約評論員陳紅

責(zé)編：ZB