財政分權(quán)的多維度與中國現(xiàn)實(shí)選擇

長江商報消息 作者簡介：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院院長，博士。中國財政學(xué)會理事、法國公共財政國際基金會學(xué)術(shù)委員、湖北地方財稅制度研究中心主任。

財政分權(quán)是在一國既定的政治權(quán)力、行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力分層配置的框架內(nèi)，中央和地方各級政府的收入、支出，以及財政管理等權(quán)限“下移”的一種制度安排。顯然，財政分權(quán)絕非一種孤立的財政現(xiàn)象，它與一國的政治、經(jīng)濟(jì)、行政的分權(quán)化趨勢和分權(quán)化程度選擇緊密相連。各國的財政分權(quán)實(shí)踐呈現(xiàn)出不同的特征，分析財政分權(quán)也有多個維度。

按政治分權(quán)程度的不同，可以把財政分權(quán)分為政治分權(quán)下的財政分權(quán)和行政分權(quán)下的財政分權(quán)。政治分權(quán)下的財政分權(quán)，是在憲法層面上，地方政府有高度的自治權(quán)。在事權(quán)劃分上，充分體現(xiàn)地方政府的自治性、功能性和效率性。行政分權(quán)下的財政分權(quán)在分權(quán)的程度上低于政治分權(quán)下的財政分權(quán)。其基本特征表現(xiàn)為地方政府有一定的行政審批權(quán)和財政活動的自主權(quán)。錢穎一按地方政府擁有權(quán)力的大小把分權(quán)化劃分為三種類型：不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制和完全的分權(quán)化。最極端的分權(quán)化形式是完全的分權(quán)化，即國家把一切政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力完全下放到地方，包括國防、財政、貨幣等。分權(quán)化程度最低的一種類型是不伴隨權(quán)力下放的行政代理，它僅僅把貫徹執(zhí)行政策的任務(wù)放給了地方，但不給地方制定計劃和選擇政策的權(quán)力。介于這兩種極端類型之間的是一種在政府層級體系內(nèi)部的權(quán)力劃分，這就是各種各樣的聯(lián)邦制。

按中央政府政策的決策方式把聯(lián)邦主義分為三種：經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和民主聯(lián)邦主義。經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義的中央政府政策由被選舉或被任命的中央計劃者決定。這種聯(lián)邦主義把經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)放在政府目標(biāo)的首位。合作聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表全體一致同意決定。合作聯(lián)邦主義把經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)作為中心目標(biāo)，并鼓勵地方政府在提供擁擠的公共服務(wù)中發(fā)揮作用。民主聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表大多數(shù)同意決定。

除上述將政治分權(quán)、行政分權(quán)作為財政分權(quán)的前提來劃分財政分權(quán)類型外，就財政分權(quán)本身來分析財政分權(quán)，則可用地方財政收入占全國財政收入的比重、地方財政支出占全國財政支出的比重、地方財政收入自給率（地方財政收入自給率=一般預(yù)算內(nèi)收入/可用財力）、地方財政支出自給率（地方財政支出自給率=一般預(yù)算內(nèi)收入/一般預(yù)算支出）等指標(biāo)來衡量財政分權(quán)的程度。在現(xiàn)實(shí)中，表現(xiàn)為一種是支出分權(quán)，收入集權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是財力與事權(quán)的相匹配。一種是收入分權(quán)，支出分權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是財權(quán)與事權(quán)的相匹配。在教育、醫(yī)療、社保等民生型公共品均等化程度比較高的國家，中央政府收入占比高，支出占比也高。

無論是分權(quán)還是集權(quán)都各有利弊。如果我們建立一個完全分權(quán)的體制，固然能夠得到分權(quán)的好處，但也必須承受分權(quán)的弊端；反之，如果建立一種完全集權(quán)體制，就得準(zhǔn)備既獲得集權(quán)之利亦蒙受集權(quán)之害。顯然，兩種極端選擇都不理想。對于在政治和行政上比較集權(quán)的中國來說，采取財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政分權(quán)模式是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

從中國的現(xiàn)實(shí)情況看，2012年，雖然地方財政收入占全國收入比重由過去的45%左右上升到50%左右，但地方財政支出占全國財政支出的比重依然高達(dá)70%左右。我的研究結(jié)果表明，中國地方政府收入自給率和中國地方財政支出自給率分別為68%和53%。縣鄉(xiāng)基層政府財政收入自給率和財政支出自給率則更低，特別是財政支出自給率，不到50%。1994年分稅制改革以來，中國的財政聯(lián)邦制呈現(xiàn)出收入上移，事權(quán)下移的特征，是典型的支出分權(quán)模式，隨之帶來的是縣鄉(xiāng)財政困難。

要解決基層財政收入和支出自給率偏低的問題，財政分權(quán)可以有兩種選擇，一是收入下移，滿足基層政府支出的需要；二是事權(quán)上移，減輕基層政府支出的壓力。在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化的今天，事權(quán)上移、減輕基層政府支出負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)中央和地方財權(quán)事權(quán)的相匹配是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。具體來說，可以先將義務(wù)教育等純度比較高的公共物品的支出責(zé)任逐漸上移，提高義務(wù)教育在不同地區(qū)的均等化程度。而將一些地域性較強(qiáng)、受益性較強(qiáng)的公共物品的支出責(zé)任留給基層政府。至于社會保障和醫(yī)保，應(yīng)該逐漸實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，提高其均等化，不過考慮到中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入狀況，以及身份保障、地域保障等問題，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)有一定的難度，應(yīng)該盡快解決社會保障領(lǐng)域存在的多軌制問題。

■特約評論員 蔡紅英

責(zé)編：ZB