建立單一制下的中國財政分權(quán)

長江商報消息 作者簡介：湖北經(jīng)濟學院財政與公共管理學院院長，博士。中國財政學會理事、法國公共財政國際基金會學術(shù)委員、湖北地方財稅制度研究中心主任，湖北省財政學會理事。

第一代和第二代財政分權(quán)理論可以幫助我們更好地認識中國財政體制。第一代的財政分權(quán)理論主要闡明地方政府提供地方公共品比中央政府更有效率，核心是找到解決地方政府的轄區(qū)與居民偏好不相符問題的途徑。它的一個潛在假設是，政府是公共利益的守護者，會盡一切可能實現(xiàn)社會福利的最大化。而第二代財政分權(quán)理論從公共選擇視角來探討財政分權(quán)問題，認為政府追求的是自身預算最大化，而不是社會福利最大化。政府是由個人及其集團組成，政治市場上的個人與經(jīng)濟市場的個人沒有任何不同，這決定了政府中的個人也有自己的利益。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府職能的不斷擴大，人們對基本公共品的需求不斷增加，地方政府承擔了諸如義務教育、基本公共醫(yī)療、基本社會保障等大部分事權(quán)，地方政府支出規(guī)模不斷擴大。我們可以看到，中國的事權(quán)下移跟西方第一代財政分權(quán)理論達到了高度一致，地方政府承擔了更多公共品的提供。

但是地方政府官員的行為又與第二代財政分權(quán)理論的認識高度一致。那就是地方政府的行為未能得到很好的制約，公共品的提供源于上級政府的考核而不在民眾。因此，地方政府官員沒有能夠更多考慮當?shù)孛癖姷钠�好�?/p>

在探討西方財政分權(quán)理論發(fā)展并借鑒其經(jīng)驗時，值得我們注意的是，財政分權(quán)理論，是西方學者在長期學術(shù)研究中發(fā)展起的一整套完善的用于闡述政府間財政關(guān)系的基本理論體系，這一理論體系根植于西方社會自身獨特的經(jīng)歷之上，包括長期的聯(lián)邦制傳統(tǒng)、公民的自由遷徙權(quán)、悠久的地方自治經(jīng)驗、完備的法律制度等。所以借鑒西方財政分權(quán)理論，需要考慮中國的實際情況，特別是中國的單一制結(jié)構(gòu)。

中國為單一制結(jié)構(gòu)國家，在中央政府之下的地域性政府都是地方政府，它們根據(jù)中央政府的需要或管理需要而設置，其職責由中央政府授予，其行為規(guī)范由中央政府制定。建國初期至1978年，我國是中央高度集權(quán)下政經(jīng)一體化構(gòu)架下的中央與地方關(guān)系。地方的自主權(quán)源于中央不定期以行政放權(quán)形式的調(diào)整。這種以行政放權(quán)的方式處理中央與地方關(guān)系，導致二者關(guān)系長期搖擺不定，出現(xiàn)“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的弊端。改革開放后，中國開始實現(xiàn)財政分權(quán)。分權(quán)早期，省政府將其收入按定額上交中央政府。分權(quán)后期，省級財政將其收入按固定比例上交中央政府。但在人事任命與事權(quán)上，一直采取的是中央集中統(tǒng)一控制方式，出現(xiàn)人、事、財權(quán)的脫節(jié)。所以中國需要深化財政分權(quán)改革。

單一制并不妨礙中國合理的借鑒西方分權(quán)理論。中國財政地方分權(quán)的縱深發(fā)展要清除的障礙并不是單一制，而是在單一制框架內(nèi)長期以來形成的科層體系、人事任免形成的責任制度、權(quán)力經(jīng)濟模式以及舊有經(jīng)濟體制和意識形態(tài)的慣性作用。中國完全可以在保留單一制的前提下，克服上述體制上的消極影響，從而推動中國財政地方分權(quán)的規(guī)范化運行并進一步發(fā)展。

■特約評論員 蔡紅英

責編：ZB