財(cái)權(quán)事權(quán)分離：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)

長(zhǎng)江商報(bào)消息 作者簡(jiǎn)介：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，博士。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、法國(guó)公共財(cái)政國(guó)際基金會(huì)學(xué)術(shù)委員、湖北地方財(cái)稅制度研究中心主任，湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)理事。

標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)要求地方政府在一定的法規(guī)約束下, 擁有對(duì)稱(chēng)的稅收和支出的自主權(quán)。稅收自主權(quán)主要包括稅種的設(shè)置和稅率的確定, 而支出自主權(quán)主要包括確定支出的項(xiàng)目和數(shù)量。在收入分權(quán)方面，第二代財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)下級(jí)政府自身生成收入的重要性。下級(jí)政府征集的收入占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比重越高，則下級(jí)政府就越會(huì)對(duì)轄區(qū)居民盡責(zé)，為轄區(qū)居民提供更多更好的公共品，同時(shí)減少腐敗。

在中國(guó), 地方政府沒(méi)有與事權(quán)對(duì)應(yīng)的課稅權(quán)利。1994 年分稅制改革將各稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅, 地方政府只擁有部分稅種的征收權(quán)和減免權(quán) 。因而確切地說(shuō), 中國(guó)只是“支出分權(quán)”,而課稅權(quán)力仍集中于中央。

衡量財(cái)政分權(quán)程度的重要指標(biāo)之一，就是地方政府收支占一國(guó)財(cái)政總收支的比重。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革顯著改變了中央與地方財(cái)力的對(duì)比關(guān)系。1994年當(dāng)年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的78%迅速下降為44.3%。隨后的幾年，由于企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入有所增加，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也略有增加，1997年曾達(dá)到51.1%。而2002年實(shí)施的所得稅分享改革，使得近年來(lái)地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重基本上在45%左右徘徊。就省以下財(cái)政體制而言，省級(jí)財(cái)政除了增值稅、所得稅分享收入來(lái)源外，主要依靠營(yíng)業(yè)稅和一些稅收收入來(lái)源非常少的小稅種。所以在省以下各級(jí)政府間，越往下，就越無(wú)稅可分�？h鄉(xiāng)財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中占比逐年下降，到2005年情況才有所好轉(zhuǎn)。2009年，縣級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重回升到20%。

分稅制不僅僅表現(xiàn)在收入權(quán)上移，而且更多的還表現(xiàn)在支出責(zé)任下移。大部分地方財(cái)政從主要依靠自身財(cái)力滿(mǎn)足支出需要轉(zhuǎn)化到極大依賴(lài)中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。數(shù)據(jù)表明，中國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出比重，由2000年的65.5%，上升到2009年的80.01%，處于明顯上升趨勢(shì)。其中，地市、縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府占比高達(dá)60%。對(duì)照發(fā)達(dá)國(guó)家�。ㄖ荩┮韵抡�府支出占各級(jí)政府支出總額大約30%的水平，中國(guó)可能是“事權(quán)”最分權(quán)的國(guó)家了。實(shí)際上，中國(guó)基層政府既無(wú)收入決定權(quán)，也無(wú)事項(xiàng)決定權(quán)，更多的只是擁有執(zhí)行權(quán)而已。在這樣一種沒(méi)有收支自主權(quán)的情況下，基層政府提供公共物品的積極性和提供公共物品的效率就可想而知了。

1994年的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)，從一開(kāi)始就表現(xiàn)為收入上移，支出責(zé)任下移的特征。在財(cái)政收支不平衡的情況下，地方政府為擴(kuò)大支出自主權(quán)，極力增加預(yù)算外收入。2000年開(kāi)始的治理亂收費(fèi)斬?cái)嗔说胤秸�府預(yù)算外資金來(lái)源，很快就出現(xiàn)拖欠教師工資、公共服務(wù)短缺的現(xiàn)象。在中央政府出臺(tái)政策保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)后，地方政府為求發(fā)展，應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的績(jī)效考核，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，展開(kāi)了一場(chǎng)轟轟烈烈的招商引資活動(dòng)，后來(lái)又大搞土地財(cái)政。同時(shí)，地方政府挪用或騙取中央財(cái)政專(zhuān)款也屢見(jiàn)不鮮。

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)所存在的財(cái)權(quán)事權(quán)分離，需要從制度上進(jìn)行徹底的改革，實(shí)現(xiàn)中央地方財(cái)稅關(guān)系的法治化。

■特約評(píng)論員 蔡紅英

責(zé)編：ZB