財政分權(quán)理論的發(fā)展演變

長江商報消息 編者的話：十八屆三中全會即將召開，新一輪財稅改革將作為經(jīng)濟(jì)體制改革頂層設(shè)計的重要內(nèi)容，亦成為各界關(guān)注焦點(diǎn)。未來中國需要通過建立財政分權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央與地方財稅關(guān)系的法治化。在此大背景下，本報獨(dú)家特約中國財政學(xué)會理事、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院院長蔡紅英教授，就財稅改革撰寫系列文章，從即日起連續(xù)推出，敬請關(guān)注。

財政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國在處理中央和地方政府之間財政關(guān)系時所采取的一種主要模式。財政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍,允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。它使地方政府有權(quán)自主設(shè)計其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，自由選擇其所需要的政策類型，其目的是使地方政府能夠?yàn)槊癖娞峁└�多更好的服�?wù)。因此，財政分權(quán)的精髓在于地方政府擁有合適和合意的自主權(quán)進(jìn)行決策。

第一代財政分權(quán)理論隨著上世紀(jì)50年代公共財政理論發(fā)展演變而成。薩繆爾森（1955）分析了公共物品的非競爭性和非排他性；馬斯格雷夫（1959）闡明了在多級政府的框架下，追求轄區(qū)福利最大化是各級地方政府的主要目標(biāo)。這一目標(biāo)也就成為了蒂布特（1956）地方政府競爭模型中的一個重要假定。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論對財政分權(quán)的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個基本問題是如何將各項(xiàng)財政職能及相應(yīng)的財政工具在各級政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙�。核心觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好。其代表理論有：蒂布特的“用足投票”理論、奧茨的分權(quán)定理、馬斯格雷夫的分稅制思想、斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權(quán)俱樂部理論。

第二代財政分權(quán)理論，在分權(quán)框架上引入了激勵相容與機(jī)制設(shè)計學(xué)說，是當(dāng)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新進(jìn)展在財政學(xué)中的運(yùn)用。以錢穎一和溫格斯特（1997）為代表的學(xué)者們將分權(quán)理論討論的中心由公共物品的有效供給拓展到對地方政府行為的研究，特別是地方政府行為對經(jīng)濟(jì)增長的影響。他們在財政分權(quán)問題上更關(guān)注如何設(shè)計出一套機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對公共政策制定者的激勵。他們認(rèn)為傳統(tǒng)分權(quán)理論只從地方政府的信息優(yōu)勢說明了分權(quán)的好處，但沒有充分說明分權(quán)的機(jī)制，尤其是對“地方政府是公共利益的守護(hù)者”假設(shè)存在問題。地方政府官員并不是簡單地以選民利益最大化作為行為目標(biāo)。因此，應(yīng)像管理企業(yè)經(jīng)理人一樣，構(gòu)建一個有效的政府以實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵相容。新一代財政分權(quán)理論還對財政聯(lián)邦主義的可持續(xù)性問題作出了進(jìn)一步的研究，并成為其理論的重要組成部分。這種可持續(xù)性的產(chǎn)生需要政府具有自我強(qiáng)制機(jī)制予以保證。

對財政分權(quán)理論的研究已超出了財政領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義和制度創(chuàng)新。奧茨認(rèn)為，在財政分權(quán)下，地方政府就有可能找到與地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方政府制度創(chuàng)新。同時，由于地方政府在采用一項(xiàng)新政策時，會帶來信息的正外部性，因而會弱化地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在動力。而中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)地方政府制度創(chuàng)新的收益和成本，以確保地方政府創(chuàng)新的動力。從這個角度講，還無法肯定到底是集權(quán)還是分權(quán)能帶來更多的制度創(chuàng)新。

二是財政分權(quán)與官員腐敗。近些年來，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也有從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察了財政分權(quán)。有關(guān)財政分權(quán)與政府官員腐敗的關(guān)系，在制度設(shè)計方面引起了很大的爭論�，F(xiàn)有的一些理論都認(rèn)為二者之間存在很強(qiáng)的關(guān)系：布倫南和布坎南（1980）就強(qiáng)調(diào)政府間競爭會降低政府官員在提供公共服務(wù)過程中尋租的現(xiàn)象。而在集權(quán)下，由于評價政府官員的業(yè)績比較困難，腐敗的可能性就增大，但是這些理論都缺乏相關(guān)的實(shí)證研究。有學(xué)者通過實(shí)證分析，認(rèn)為財政分權(quán)的形式對抑制政府官員的腐敗可以起到很大作用。

三是財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響。由地方政府分散化提供公共物品這一觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐中，都得到了廣泛的認(rèn)可。但是由此也帶來了一個不可忽視的問題，即分權(quán)下地方政府的競爭會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。在分權(quán)制下，地方政府之間為了吸引企業(yè)投資，往往會采取減低稅負(fù)的策略，收入的降低可能導(dǎo)致公共品支出的下降，從而使得公共服務(wù)的產(chǎn)出達(dá)不到帕累托水平。地方政府為發(fā)展本社區(qū)的經(jīng)濟(jì)，也會降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染的成本，結(jié)果轄區(qū)間政府競爭會導(dǎo)致過度的環(huán)境惡化。不過，在奧茨等人的理論模型中，地方政府不僅向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳鳛橄�費(fèi)的公共品，而且也向企業(yè)和居民提供公共投入，這些投入可以提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)效率，并改進(jìn)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。所以，地方政府的競爭所帶來的利與弊都是有條件的，如果地方政府真正代表選民的利益，那么就要把選民對環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進(jìn)來，均衡是選民自己選擇一個恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量和就業(yè)水平組合。

■特約評論員蔡紅英

責(zé)編：ZB