避免市政債成為新的城投債

長江商報消息 10月23日，浙江省政府召開新聞發(fā)布會介紹溫州金改近況，浙江省副省長朱從玖在會上透露，“溫州市已啟動研究發(fā)行市政債的方案，一旦時機(jī)成熟，將考慮進(jìn)行試點”。市政債進(jìn)入實際政策操作層面，或許為時不遠(yuǎn)。

市政債，標(biāo)準(zhǔn)的說法是市政債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。市政債券一般用于地方性公共設(shè)施的建設(shè)�，F(xiàn)代地方政府部門的支出可分為經(jīng)常性支出（政府雇員工資）和資本性支出（公共設(shè)施建設(shè)）。資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是同時在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。它們將在以后很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥�，所以未來的城市居民同樣有義務(wù)為此負(fù)擔(dān)成本。這是市政債合法性的來源。

市政債在國際上廣泛使用。在現(xiàn)代財政分權(quán)下，市政債和財產(chǎn)稅共同構(gòu)成地方政府的主體稅收來源。市政債是城市居民的共同債務(wù)，必須納入城市預(yù)算，由地方議會審批。以美國為例，截至2010年底,美國地方債發(fā)行余額為2.9萬億美元,規(guī)模為世界第一,約占美國GDP的19.76%。美國市政債發(fā)行有著悠久的歷史，并且形成完善的監(jiān)管體系和預(yù)警機(jī)制，可以成為未來中國發(fā)行市政債的借鑒。

我國1995年頒布的《預(yù)算法》禁止地方發(fā)行公債。2009年以前，地方政府債券都是由財政部代理發(fā)行。2011年10月份，上海、浙江、廣東、深圳獲準(zhǔn)開展地方政府自行發(fā)債試點，2013年又新增山東省和江蘇省作為試點省份。不過，這些地方政府債券并非真正意義上的市政債，被稱為“準(zhǔn)市政債”。原因在于財政部雖然不再代辦發(fā)行，但是財政部繼續(xù)代辦償付，這意味著這些地方政府政府債券仍然隱含著中央政府信用。

按照現(xiàn)代財政分權(quán)理念，開征房產(chǎn)稅（一種財產(chǎn)稅）和允許發(fā)行市政債，將構(gòu)成未來中國地方政府的主體財源。發(fā)行地方債有利于解決目前地方政府預(yù)算軟約束問題。預(yù)算軟約束來源于地方政府對于債務(wù)違約時中央財政給予經(jīng)濟(jì)救援的預(yù)期。這種狀況實際上把債務(wù)壓力都放在中央政府身上，既不符合現(xiàn)代財政分權(quán)理念，更引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險，加劇地方債務(wù)風(fēng)險。

雖然符合現(xiàn)代財政分權(quán)理念，但全面放開市政債發(fā)行目前條件并不成熟。目前地方政府融資平臺上的城投債到底有多少，尚有待審計署公布。在不清楚地方政府債務(wù)的情況下，就允許地方政府大規(guī)模發(fā)行市政債，將大大增加地方政府債務(wù)風(fēng)險。

地方融資平臺上形成的城投債之所以引發(fā)各界擔(dān)憂，原因在于這些地方政府債務(wù)未經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，納入政府預(yù)算，缺乏透明性。地方發(fā)債的關(guān)鍵是市場定價。應(yīng)該讓市場為地方政府的信用定級，讓市場決定其能否進(jìn)入市場發(fā)債，應(yīng)該支付什么樣的利率水平。而評判地方政府信用的前提，則是地方財政狀況的高度透明。

從中長期看,市政債將逐步替代城投債。要避免市政債不成為新的城投債，除了需要在民間資本發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行試點，以此來積累經(jīng)驗之外，關(guān)鍵還在于要建立現(xiàn)代財政民主體制，真正將預(yù)算審批權(quán)還給人大。

■本報評論員 梁秀峰

責(zé)編：ZB