土地財政是建設稅收國家的阻礙

長江商報消息 10月16日，中國指數(shù)研究院公布了今年前三季度全國300個城市推出的土地面積。數(shù)據(jù)顯示，全國300個城市前三季度共推出11.8億平方米土地，較去年同期增長8.9%。而這300個城市今年的土地出讓金收入近21107億元，相比去年同期的12435億元，同比增加近70%。土地財政仍將在一段時間內(nèi)繼續(xù)，而其對中國構(gòu)建現(xiàn)代稅收國家已經(jīng)產(chǎn)生了極為負面的影響。

20世紀以來，最主要的財政國家模式是稅收國家、自產(chǎn)國家和租金國家。稅收國家的財政收入主要來自私人部門和個人繳納的稅收。自產(chǎn)國家指計劃經(jīng)濟國家，財政收入主要來源于國企上繳的利潤。租金國家指依靠國家壟斷資源出售而獲得租金收入的國家，如石油國家。不同財政國家意味著不同的國家—社會關(guān)系。稅收國家由于納稅來源于公民和私人部門，國家需與社會就稅收討價還價，會逐漸形成征稅—代議制模式。自產(chǎn)國家由于政府控制高利潤的國有企業(yè)，無須依賴公民納稅，展現(xiàn)了強大的國家自主性。租金國家不需要從社會上抽取稅收，國家對社會依賴弱。

財政社會學的研究表明，私人部門繳納的稅收在財政收入中比重越高，國家對社會的依賴就越大，財政民主的社會要求就會越強烈，國家向稅收國家的轉(zhuǎn)型就越徹底。

1949-1978年，中國國家財政收入主要從國有企業(yè)的壟斷利潤中獲得，形成“自產(chǎn)國家”的財政模式，國家財政較少依賴社會。1992年市場化改革之后，國家財政收入越來越依賴私人部門稅收獲得，中國從“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”轉(zhuǎn)型。

但是，土地財政的出現(xiàn)實際上延緩了這一趨勢。1994年分稅制改革及隨后的稅制改革，中央政府過于強調(diào)宏觀調(diào)控能力，沒有為地方政府留下可以支撐城市建設和提供公共物品的稅收來源。目前我國中央財政收入占比52%，支出占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。這種財政窘境刺激地方政府大量出賣土地來獲取財政資金。此外，多年來以GDP衡量官員績效的官員晉升體系，同樣促使地方官員傾向通過短期土地經(jīng)營來推動城市建設。

土地出讓金實際上是一種地租，形成地方政府的租金收入。土地財政模式促使地方政府形成了一種近似租金國家的模式，地方政府擁有自主性的資金支持來實現(xiàn)城市建設和公共物品提供。根據(jù)學者的統(tǒng)計，1991—1993年期間，國有土地使用權(quán)有償出讓收入占地方財政收入比例不到1%。2001—2003年，平均達到34.72%。2004年占49.56%，其后都在50%以上。土地財政實際上支撐了地方基礎建設。在此過程中，中國城市居民享受這種土地財政帶來的利益（并未繳納相應稅收），但由于租金國家的特征，地方政府無需與公民和私人部門進行討價還價，對于從社會中獲取稅收依賴有限。客觀上導致公民的納稅人意識非常淡薄，公民權(quán)的要求不高，結(jié)果是城市居民也就無力對地方政府不當?shù)某鞘薪?jīng)營進行阻攔。

中國目前可以視為一個半稅收國家，混雜著自產(chǎn)國家和租金國家的痕跡。如何轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代稅收國家，是未來中國財稅改革的根本性命題。而橫亙在這一改革前面的，正是仍舊在不斷飆升的地方政府土地出讓金。

■本報評論員 梁秀峰

責編：ZB