土地財(cái)政是建設(shè)稅收國(guó)家的阻礙

長(zhǎng)江商報(bào)消息 10月16日，中國(guó)指數(shù)研究院公布了今年前三季度全國(guó)300個(gè)城市推出的土地面積。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)300個(gè)城市前三季度共推出11.8億平方米土地，較去年同期增長(zhǎng)8.9%。而這300個(gè)城市今年的土地出讓金收入近21107億元，相比去年同期的12435億元，同比增加近70%。土地財(cái)政仍將在一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)，而其對(duì)中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代稅收國(guó)家已經(jīng)產(chǎn)生了極為負(fù)面的影響。

20世紀(jì)以來(lái)，最主要的財(cái)政國(guó)家模式是稅收國(guó)家、自產(chǎn)國(guó)家和租金國(guó)家。稅收國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)自私人部門(mén)和個(gè)人繳納的稅收。自產(chǎn)國(guó)家指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)政收入主要來(lái)源于國(guó)企上繳的利潤(rùn)。租金國(guó)家指依靠國(guó)家壟斷資源出售而獲得租金收入的國(guó)家，如石油國(guó)家。不同財(cái)政國(guó)家意味著不同的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。稅收國(guó)家由于納稅來(lái)源于公民和私人部門(mén)，國(guó)家需與社會(huì)就稅收討價(jià)還價(jià)，會(huì)逐漸形成征稅—代議制模式。自產(chǎn)國(guó)家由于政府控制高利潤(rùn)的國(guó)有企業(yè)，無(wú)須依賴(lài)公民納稅，展現(xiàn)了強(qiáng)大的國(guó)家自主性。租金國(guó)家不需要從社會(huì)上抽取稅收，國(guó)家對(duì)社會(huì)依賴(lài)弱。

財(cái)政社會(huì)學(xué)的研究表明，私人部門(mén)繳納的稅收在財(cái)政收入中比重越高，國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴(lài)就越大，財(cái)政民主的社會(huì)要求就會(huì)越強(qiáng)烈，國(guó)家向稅收國(guó)家的轉(zhuǎn)型就越徹底。

1949-1978年，中國(guó)國(guó)家財(cái)政收入主要從國(guó)有企業(yè)的壟斷利潤(rùn)中獲得，形成“自產(chǎn)國(guó)家”的財(cái)政模式，國(guó)家財(cái)政較少依賴(lài)社會(huì)。1992年市場(chǎng)化改革之后，國(guó)家財(cái)政收入越來(lái)越依賴(lài)私人部門(mén)稅收獲得，中國(guó)從“自產(chǎn)國(guó)家”向“稅收國(guó)家”轉(zhuǎn)型。

但是，土地財(cái)政的出現(xiàn)實(shí)際上延緩了這一趨勢(shì)。1994年分稅制改革及隨后的稅制改革，中央政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控能力，沒(méi)有為地方政府留下可以支撐城市建設(shè)和提供公共物品的稅收來(lái)源。目前我國(guó)中央財(cái)政收入占比52%，支出占20%，而地方財(cái)政收入占比48%，支出卻占到80%。這種財(cái)政窘境刺激地方政府大量出賣(mài)土地來(lái)獲取財(cái)政資金。此外，多年來(lái)以GDP衡量官員績(jī)效的官員晉升體系，同樣促使地方官員傾向通過(guò)短期土地經(jīng)營(yíng)來(lái)推動(dòng)城市建設(shè)。

土地出讓金實(shí)際上是一種地租，形成地方政府的租金收入。土地財(cái)政模式促使地方政府形成了一種近似租金國(guó)家的模式，地方政府擁有自主性的資金支持來(lái)實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)和公共物品提供。根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，1991—1993年期間，國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入占地方財(cái)政收入比例不到1%。2001—2003年，平均達(dá)到34.72%。2004年占49.56%，其后都在50%以上。土地財(cái)政實(shí)際上支撐了地方基礎(chǔ)建設(shè)。在此過(guò)程中，中國(guó)城市居民享受這種土地財(cái)政帶來(lái)的利益（并未繳納相應(yīng)稅收），但由于租金國(guó)家的特征，地方政府無(wú)需與公民和私人部門(mén)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，對(duì)于從社會(huì)中獲取稅收依賴(lài)有限�？陀^上導(dǎo)致公民的納稅人意識(shí)非常淡薄，公民權(quán)的要求不高，結(jié)果是城市居民也就無(wú)力對(duì)地方政府不當(dāng)?shù)某鞘薪?jīng)營(yíng)進(jìn)行阻攔。

中國(guó)目前可以視為一個(gè)半稅收國(guó)家，混雜著自產(chǎn)國(guó)家和租金國(guó)家的痕跡。如何轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代稅收國(guó)家，是未來(lái)中國(guó)財(cái)稅改革的根本性命題。而橫亙?cè)谶@一改革前面的，正是仍舊在不斷飆升的地方政府土地出讓金。

■本報(bào)評(píng)論員 梁秀峰

責(zé)編：ZB