免費(fèi)高速政策中的公平與效率

長江商報(bào)消息 ■ 張克

這個(gè)十一期間不少人肯定同我一樣享受了高速公路免費(fèi)通行的便利，由于已是第二年執(zhí)行這一政策，并沒引起大范圍擁堵。如此甚好，我們可以靜下來思考中國高速公路建設(shè)過程中的公平與效率問題。

去年面對堵車成災(zāi)，很多人開始呼吁，高速公路應(yīng)在平時(shí)免費(fèi)，節(jié)假日收費(fèi)，以出行成本來減輕交通承載壓力。更為徹底的追問是，在納稅人履行了納稅義務(wù)之后，為何還要繳納高速通行費(fèi)，公共基礎(chǔ)設(shè)施為何要納稅人兩次付費(fèi)？

高速公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，往往具有高投入、建設(shè)周期長、沉淀成本大的特點(diǎn)，一般會采用公私合作的方式運(yùn)營。但如若財(cái)政實(shí)力達(dá)到極大的豐裕，是否就可以完全由政府買單，公民僅通過納稅便可免費(fèi)使用高速公路？其實(shí)，全部由政府出資也就是使用公民繳納的稅收建設(shè)準(zhǔn)公共物品屬性的高速公路，會面臨一系列公平與效率的困境。

高速公路之所以堅(jiān)持以政府財(cái)政投入為主，社會投資為輔的原則進(jìn)行建設(shè)，是因?yàn)楦咚俟�路作為一種準(zhǔn)公共物品，并非所有納稅人都會使用，如果要全體納稅人為部分使用者付費(fèi)，這樣的融資模式將遭遇公平陷阱：盡管高速公路的使用者也會繳納一部分稅收，但大部分的稅收是由非使用者承擔(dān)的，對于那些不使用高速公路的納稅人來講，沒有使用該產(chǎn)品而被迫為其付費(fèi)，他們的福利會受到損失。

況且，高速公路具有耐久性，其經(jīng)濟(jì)壽命通常在20-30年之間。而且二三十年之后，只要對公路進(jìn)行正常的保養(yǎng)和維護(hù)，在不經(jīng)受特大自然災(zāi)害破壞的情況下，公路通常仍可正常使用。因此，如果采用當(dāng)代人繳納的稅收修建高速公路的話，實(shí)際上是由當(dāng)代納稅人承擔(dān)了建設(shè)成本和當(dāng)期的維護(hù)成本，而未來納稅人則只承擔(dān)未來的維護(hù)成本，其成本和收益存在不對等性，有違公平原則。

同樣的，如果將高速公路視為私人物品由市場提供，也會面臨類似的困惑。

嚴(yán)格按照“誰使用誰付費(fèi)”的規(guī)則，完全采用收取通行費(fèi)來補(bǔ)償成本，高速公路的直接使用者將承擔(dān)全部成本。然而高速公路所帶來的收益具有極大的外溢性，比如沿線土地價(jià)格的飆升、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長等等，直接使用者即使支付了通行費(fèi)，也不能完全享有高速公路產(chǎn)生的全部收益。如果由直接使用者完全承擔(dān)成本而不能完全享有收益，也是有違公平原則的。

所以，不論是根據(jù)財(cái)政可承受范圍還是從公平和效率的角度來看，高速公路適合采用公私合作的方式，也就是說，高速公路的成本補(bǔ)償資金要通過稅收和通行費(fèi)兩種方式籌得。

從公平和效率的視角來看，現(xiàn)存的高速公路收費(fèi)制度有其合理性；但必須注意的是，作為一種具有較大外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，高速公路不應(yīng)完全以收取通行費(fèi)來彌補(bǔ)成本，政府也必須分擔(dān)一部分成本，這一部分成本應(yīng)該來源于一般性的稅收和使用者稅。

具體到實(shí)際操作中，某條高速公路收費(fèi)與否，并非能與不能的問題，而是政府應(yīng)基于公共政策和收費(fèi)政策本身的制度設(shè)計(jì)、技術(shù)等多方面進(jìn)行綜合考慮。因此，單純支持或者批評高速公路收費(fèi)的看法并不足�。晃覀儜�(yīng)將關(guān)注重點(diǎn)放在如何以經(jīng)濟(jì)、法律的手段去規(guī)范和完善我國的高速公路收費(fèi)制度，使其更加公平有效。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)博士）

責(zé)編：ZB