土地收權(quán)應(yīng)與財(cái)稅改革齊頭并進(jìn)

長江商報(bào)消息 據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，9月24日，江蘇省財(cái)政廳、國土廳、央行南京分行、銀監(jiān)會(huì)江蘇監(jiān)管局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于核定土地儲(chǔ)備融資規(guī)模有關(guān)問題的意見》�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)，江蘇各地每收儲(chǔ)、出讓一塊土地，都要經(jīng)過國土廳等部門審核同意，地方政府不能自行決定。江蘇的這一土地收權(quán)舉動(dòng)，如能嚴(yán)格落實(shí)，對于抑制我國地方財(cái)政的持續(xù)過度擴(kuò)張，可謂意義重大。

改革開放以來，我國地方財(cái)政整體均為偏擴(kuò)張性的。只不過，在1994年實(shí)施分稅制改革之前，地方財(cái)政的擴(kuò)張主要借力于稅收和金融資源的支配權(quán)力。而在1994年實(shí)施分稅制改革之后，地方財(cái)政的擴(kuò)張，則主要依賴于土地資源的實(shí)際支配權(quán)力。

這種對土地資源的實(shí)際支配權(quán)力，不僅等于變相擁有了金融支配權(quán)力（國有土地可以通過抵押直接融資），而且因?yàn)槲覈�土地制度的二元屬性，地方政府更可以通過將集體用地變更為國有土地，從而輕易謀取巨額價(jià)差。正是經(jīng)由土地直接融資功能的實(shí)現(xiàn)、以及二元土地制度下的價(jià)差空間，使得地方政府擁有了強(qiáng)大的財(cái)政擴(kuò)張能力。

客觀而言，我國經(jīng)濟(jì)近20年的高速發(fā)展，與地方政府實(shí)際擁有的土地支配權(quán)力密不可分。因?yàn)�，正是擁有土地的�?shí)際支配權(quán)力，地方政府才能夠大刀闊斧地進(jìn)行工業(yè)園區(qū)和城市規(guī)劃，也才能夠具備推進(jìn)工業(yè)園區(qū)和城市建設(shè)的資本杠桿實(shí)力。

但是，土地資源并非無窮盡，這種模式注定是難以持續(xù)。而這在我國2008年啟動(dòng)大規(guī)模投資刺激之后，面對過度擴(kuò)張所形成的巨額地方債務(wù)、以及投資拉動(dòng)邊際效益的大幅遞減和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化，地方財(cái)政政策的過度擴(kuò)張，已經(jīng)到了必須遏制的階段。

而遏制地方財(cái)政政策的過度擴(kuò)張，首當(dāng)其沖，則是必須對地方政府進(jìn)行土地收權(quán)，只有控制了土地支配權(quán)力，地方政府的過度擴(kuò)張，才會(huì)失去終極推動(dòng)力。故而，江蘇此次的土地收權(quán)舉動(dòng)，確實(shí)是把準(zhǔn)了地方政府過度擴(kuò)張不止的病灶。如果能夠真正落實(shí)的話，以此牽住地方政府過度擴(kuò)張的牛鼻子，應(yīng)該不成問題。

但是，任何政策都具有利弊之端，對地方政府進(jìn)行土地收權(quán)，固然可解中央和省級政府經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之難，可同時(shí)會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支進(jìn)一步失衡之患。當(dāng)下地方政府的財(cái)政收支本已嚴(yán)重失衡，部分城市的債務(wù)率已高達(dá)100%以上（資不抵債），而在這種情況下，如果將土地財(cái)政收入釜底抽薪，地方政府的財(cái)政狀況顯然會(huì)更加難以為繼，財(cái)政收支失衡亦將會(huì)愈加嚴(yán)重。

如何化解這一兩難困境，對此，我們有必要回顧1994年的分稅制改革，其時(shí)中央上收稅收主導(dǎo)權(quán)，但為了避免地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性受挫，不得不變相給予了地方對土地資源的支配權(quán)力，且這一財(cái)政平衡模式一直維持至今。當(dāng)然，面對其時(shí)地方政府自恃稅收權(quán)力而各自為政的局面，中央及時(shí)上收稅收主導(dǎo)權(quán)是恰當(dāng)?shù)�。但是，�?dāng)下如果陡然對地方政府進(jìn)行土地收權(quán)，這就意味著原有的“收稅權(quán)、放地權(quán)”這一財(cái)政平衡模式，將會(huì)被徹底打破。

故而，當(dāng)下如果進(jìn)行土地收權(quán)，則有必要對地方政府相對下放稅權(quán)，起碼應(yīng)給地方政府在關(guān)稅、個(gè)人所得稅等稅種一定的分成，并相對調(diào)高地方政府在增值稅等稅種的分成比例。如此，中央和地方才能形成新的財(cái)政平衡模式，也才能扭轉(zhuǎn)當(dāng)下地方財(cái)政收支嚴(yán)重失衡之勢。

（作者系中國金融智庫研究員）

■特約評論員 楊國英

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